慈善督察

　　通過引入民間力量，紅基會(huì)正悄然推動(dòng)著大型公募基金會(huì)的制度改良

　　文 | 本刊記者 熊靜如

　　時(shí)針已經(jīng)越過中午十二點(diǎn)。

　　“下面我們?cè)龠M(jìn)行一次表決，不同意這個(gè)章程的請(qǐng)舉手！”會(huì)議主持人——南都公益基金會(huì)理事長徐永光看了看零星舉起的幾只手，“那我們就原則上通過中國紅基會(huì)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)章程和中國紅基會(huì)社會(huì)監(jiān)督員聘任制度，定為暫行，以后再繼續(xù)討論？”會(huì)場(chǎng)上終于安靜了下來，徐永光舒了口氣：“好，會(huì)議到此結(jié)束?！?/p>

　　這是5月24日中國紅十字基金會(huì)在北京舉行的社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)第二次會(huì)議上的最后一幕，至此，社會(huì)監(jiān)督終于作為一項(xiàng)固定的機(jī)制，被落實(shí)了下來。會(huì)議過程中，現(xiàn)場(chǎng)討論激烈，三次投票，委員中總會(huì)出現(xiàn)“不合群”的人。但從另一角度看，這似乎也印證了紅基會(huì)會(huì)長郭長江此前的聲明：“我們真誠希望社會(huì)各界能夠來監(jiān)督我們?！?/p>

　　盡管還存在著諸多爭(zhēng)議，民間力量對(duì)公益基金會(huì)的監(jiān)督拷問，已經(jīng)開始蹣跚起步。

　　應(yīng)“危機(jī)”而生

　　2008年的汶川地震，喚起了眾多人的慈善之心?？拐鹁葹?zāi)期間，中國紅基會(huì)累計(jì)募集救災(zāi)款物13.92億元，成為國內(nèi)募集救災(zāi)資金最多的基金會(huì)，這筆龐大的善款如何使用，自然也就成為了公眾目光的焦點(diǎn)。而恰恰就在這個(gè)備受矚目的風(fēng)口浪尖上，一起善款截留事件讓紅基會(huì)頓時(shí)陷入了信任危機(jī)。

　　事件的主人公馬書君19歲當(dāng)兵入伍，曾是1998年抗洪搶險(xiǎn)中的一員。2005年，因無力救助身患白血病的兒子，流落天津街頭跪地乞求。經(jīng)過紅十字會(huì)工作人員的牽線，次年，紅基會(huì)下設(shè)的小天使基金與中央電視臺(tái)《開心辭典》欄目合辦了一期公益節(jié)目，為馬書君募集到了很多社會(huì)捐款。隨后，馬更是成為了中國紅基會(huì)的一名志愿者。

　　然而，接下來的事實(shí)說明，一個(gè)不完善的制度對(duì)于人心中的欲念會(huì)產(chǎn)生多大的催發(fā)作用——即使是心懷感激的“抗洪英雄”與“愛心爸爸”也難以抵御。

　　小天使基金是中國紅十字基金會(huì)倡導(dǎo)建立的中國第一個(gè)救助白血病兒童的專項(xiàng)基金。它采取患者家庭上報(bào)資料、小天使基金進(jìn)行審批并向資料中的銀行賬戶撥救助款的工作流程。通過那次節(jié)目成名的馬書君利用自己的影響力，成為了患兒家庭和小天使基金之間的“橋梁”：他幫助邯鄲白血病患兒申請(qǐng)基金及審批材料，但要求，一旦通過，患者可以從善款中拿走一半善款，另一半?yún)s要留給其他患者——不過，馬書君拿走的這一半錢的真正去向卻無人核查，漸漸地，其與患者家屬約定的“抽成”比例越來越高，甚至在他“幫助”的患兒中，有的直到病逝，都沒有拿到善款。

　　直到2009年，一位沒有領(lǐng)到錢的患兒家長到北京咨詢，才引起了紅基會(huì)的警覺。正式報(bào)案后，馬書君自首。經(jīng)查實(shí)，他截留善款達(dá)20余萬元，消息曝出，輿論嘩然。這也最終促使紅基會(huì)在案發(fā)兩個(gè)月后，召開“社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)第一次會(huì)議”，正式拉開監(jiān)督巡視工作序幕。

　　社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)的組建采取國內(nèi)公開邀請(qǐng)的方式，成員多為學(xué)界、媒體、法律、NGO中的知名人士。比如人民日?qǐng)?bào)社原副總編輯周瑞金擔(dān)任主任委員，原民政部社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司司長王振耀、科技日?qǐng)?bào)總編輯陳泉涌、人民大學(xué)公共管理學(xué)院NPO研究所所長康曉光為副主任委員，其他委員也無一不是各界“大腕”。

　　當(dāng)然，這也意味著這些人難以有很多時(shí)間親身到項(xiàng)目實(shí)施地進(jìn)行實(shí)地核查，于是紅基會(huì)又配備了“巡視員”，通過媒體向社會(huì)招聘一些曾在紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)、法律、工程監(jiān)理以及醫(yī)療、教育、慈善等相關(guān)領(lǐng)域工作過的民間人士參與巡查，由紅基會(huì)組織一系列與監(jiān)督工作密切相關(guān)的主題培訓(xùn)和能力建設(shè)講座，對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)。

　　2009年8月，剛剛成立的巡視組在四川德陽巡視時(shí)就發(fā)現(xiàn)，什邡市紅十字會(huì)未經(jīng)中國紅基會(huì)同意，擅自將鎣華小學(xué)項(xiàng)目調(diào)整到什邡市馬祖鎮(zhèn)幼兒園項(xiàng)目。經(jīng)過核查，紅十字基金會(huì)撤消了對(duì)該項(xiàng)目的資助并收回已撥付的一期資金420萬元。

　　但巡視組不僅僅只扮演“黑臉”的角色，2010年3月，巡視組赴四川巴中市通江縣文峰鄉(xiāng)巡查5.12災(zāi)后重建項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的小學(xué)雖然教室建好了，但是學(xué)校沒有公廁，操場(chǎng)泥濘，學(xué)生沒有課外讀物、午餐和熱水。巡視員隨即提出了項(xiàng)目延伸建議，為該項(xiàng)目所涉及的三所小學(xué)爭(zhēng)取到了公廁、操場(chǎng)建設(shè)、修建午餐灶臺(tái)、購置保溫桶以及建立紅十字書庫的追加款項(xiàng)。

　　走出第一步

　　“每一期監(jiān)督辦給我的簡報(bào)我都看了，但是感覺千篇一律，過于抽象。我希望看到第一手的資料。”在5月24日的會(huì)議上，一位委員對(duì)監(jiān)督工作提出了如此建議。

　　紅基會(huì)的監(jiān)督辦與巡視員們對(duì)5.12災(zāi)后重建項(xiàng)目、“春雨行動(dòng)”抗旱救災(zāi)項(xiàng)目、醫(yī)療救助項(xiàng)目定點(diǎn)醫(yī)院、助學(xué)項(xiàng)目進(jìn)行了巡視、抽查和回訪，向社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)提交巡視報(bào)告，并對(duì)中國紅基會(huì)提出相應(yīng)的意見和建議。整體來看，巡查的范圍可稱得上廣闊，但深度，似乎還有待提升。

　　對(duì)此，主要由紅基會(huì)工作人員組成的監(jiān)督辦感到很無奈：“第一手的資料和數(shù)據(jù)太龐雜了，很難完整呈現(xiàn)。簡報(bào)目前每一期都要做到生動(dòng)翔實(shí)，實(shí)際操作起來太難了?！?/p>

　　由于委員和巡視員都有自己的本職工作，因此大量繁瑣細(xì)致的工作實(shí)際是由紅基會(huì)自己的監(jiān)督辦來完成。監(jiān)督委并沒有那么多時(shí)間來進(jìn)行細(xì)致的督導(dǎo)工作——即使是對(duì)于這次重要的會(huì)議，22名社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)委員中也只實(shí)到17位，其余5名則因事務(wù)繁忙僅派代表出席。而委員們希望通過簡報(bào)獲得非常具體的內(nèi)容，達(dá)到能代替其實(shí)地訪問的效果，但對(duì)于人手有限的監(jiān)督辦來說，幾乎不太可能。

　　另外，此次會(huì)議還圍繞“巡視員”這一名稱產(chǎn)生了爭(zhēng)論。以中國社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)為代表的一些委員提出，“巡視員”的叫法過于官方，淡化了社會(huì)監(jiān)督的色彩。他們擔(dān)心這些巡視員會(huì)被地方政府當(dāng)做“欽差大臣”，從而使監(jiān)督工作淪為“下下鄉(xiāng)、吃吃飯、聽聽報(bào)告”的粗放式走訪。但另外一些委員則認(rèn)為，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制建立時(shí)間尚短，此時(shí)隨意改名不利于這一機(jī)制的穩(wěn)步發(fā)展和公眾認(rèn)知。

　　聯(lián)想到最近上海盧灣區(qū)紅十字會(huì)吃出“萬元餐”的事件，這一名稱之爭(zhēng)的背后其實(shí)折射出的是社會(huì)各界對(duì)于公益機(jī)構(gòu)更加民間化、社會(huì)化的殷切期待。紅基會(huì)與監(jiān)督委的熱烈討論也體現(xiàn)出其作為具有政府背景的公募基金會(huì)，正在通過第三方力量的介入，努力尋求“去官方化”，以提升透明度和公信力。

　　事實(shí)上，二戰(zhàn)結(jié)束后，美國很多大發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)財(cái)?shù)母蝗艘苍俳璐壬浦闪⒒饡?huì)來鉆稅法漏洞，并擅自挪用捐款中飽私囊。上世紀(jì)八十年代末九十年代初，公益行業(yè)經(jīng)歷爆發(fā)式成長的同時(shí)，福音教慈善組織、最大公募機(jī)構(gòu)“聯(lián)合美國道路”、新時(shí)代慈善基金會(huì)幾起財(cái)務(wù)丑聞，也令美國公益機(jī)構(gòu)的公信力一度跌入低谷。

　　美國公益界由此進(jìn)行了一次深刻反思：單靠基金會(huì)自律顯然是不夠的，而政府監(jiān)督更多是要基于政策之上，政策的制定和修改又往往需要長期的磨合，經(jīng)常是出了問題之后才會(huì)進(jìn)行總結(jié)、沉淀、修正，無法做到預(yù)防，滯后性非常明顯。

　　在自審和政府監(jiān)督都無法達(dá)到最佳效果的情況下，引入第三方力量就成了必然選擇。2001年以來，以“慈善導(dǎo)航者”為代表，美國出現(xiàn)了一批第三方分類評(píng)估機(jī)構(gòu)，向社會(huì)公布從零星到四星的評(píng)級(jí)結(jié)果，并且，任何一位美國公民都可以向慈善機(jī)構(gòu)要求查閱賬目。

　　這似乎正應(yīng)和了將自身內(nèi)生的“監(jiān)督辦”與社會(huì)精英組成的“監(jiān)督委”相結(jié)合，再搭配上實(shí)地走訪的巡視員這樣的“鐵三角”結(jié)構(gòu)。紅基會(huì)的這次創(chuàng)新，是否最終能根除公募基金會(huì)的“頑疾”，或許還需時(shí)間來驗(yàn)證，但畢竟，它跨出了第一步。