從“弗洛伊德”等颶風看應急管理
2008-08-06 14:11:34 杜吟
7月6日，中國災備管理戰(zhàn)略國際研討會在清華大學舉行。會上，國際災難恢復組織(DRII)主席約翰·科普內(nèi)哈維（JohnB.Copenhaver的音譯）通過生動的案例，向與會者介紹了美國應急管理的來源、組織結(jié)構(gòu)、發(fā)揮的作用，同時也透露出在災難應急管理中，美國一些官僚主義作風之下的困窘以及專業(yè)人員缺失所帶來的嚴重后果。
應急管理來源于民防
美國的應急管理實際上來源于民防。20世紀四五十年代，美國人對核戰(zhàn)爭的恐懼非常高，所以當時美國人民把對核戰(zhàn)爭做好準備的應急管理稱為民防。
后來，隨著自然災害，比如地震、颶風發(fā)生次數(shù)及造成危害的增多，美國人擔憂的重點發(fā)生了轉(zhuǎn)移，應急管理由此而來。
于是，從上世紀70年代開始，美國開始建立應急管理組織機構(gòu)，后來形成了今天美國應急管理的3個層級，即地方政府、州政府以及最高級別的聯(lián)邦政府。聯(lián)邦機構(gòu)層面上有一個應急管理機構(gòu)，即聯(lián)邦應急管理總署。2003年前，聯(lián)邦應急管理總署直接對總統(tǒng)負責，2003年聯(lián)邦應急管理總署納入國土安全部，轉(zhuǎn)而向國土安全部負責。
但是，應急管理整個的機構(gòu)和美國國土安全部的關(guān)系實際上在不同的情況下，在不同的轄區(qū)是不一樣的，比如說聯(lián)邦應急事務管理總署是國土安全部的一個分支機構(gòu)，但是在另外一些轄區(qū)，他們二者是獨立的，所以不同轄區(qū)之間的關(guān)系不一樣。
在20世紀70年代加利福尼亞州大火之后，美國開始提出災難指揮系統(tǒng)。因為在大火中，美國發(fā)現(xiàn)當時應急管理出現(xiàn)的失誤主要源于整個指揮和控制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題，也就是沒有明晰的架構(gòu)。通過建立災難指揮系統(tǒng)，不同的機構(gòu)和部門可以協(xié)同合作；同時，這個系統(tǒng)還具有緊急支持和緊急支援功能，為災難指揮系統(tǒng)提供支撐作用，美國人稱之為災難緊急支援功能或緊急事件處理中心，它的主要功能是來協(xié)調(diào)重要的功能領(lǐng)域，譬如運輸、通信、信息、規(guī)劃，還有對人民的醫(yī)療照顧等。在出現(xiàn)緊急問題時，災難指揮系統(tǒng)和緊急事件的處理中心共同作出一致性決定，并快速反應。
兩個案例引人深思
美國應急管理系統(tǒng)實施了30年左右，其成效到底如何？科普內(nèi)哈維用兩個截然相反的事例來說明這個問題。
1999年9月，“弗洛伊德”颶風襲擊了美國北卡羅萊納州，當時全州1/3的面積遭受了巨大水災，造成經(jīng)濟損失達到數(shù)十億美元。但通過緊急事故處理系統(tǒng)和聯(lián)邦反應計劃，最終人員的傷亡并不多，這主要是因為當時美國海岸衛(wèi)隊以及救援隊在其中發(fā)揮了巨大作用。
2005年8月末，“卡特里娜”颶風襲擊了美國的路易斯安那、密西西比、阿拉巴馬等大州，奪走了1000多人的生命。更為可怕的是，隨后的次生災害——水災，則使更多民眾遭殃。在有些地區(qū)，由于颶風水災造成的后果非常嚴重，水深達6米，一些失去了房子及親人的人，不得不離開當?shù)厣鐓^(qū)而住在臨時住所中。與此同時，由于臨時住所的安排不及時，很多人必須要等好幾個月才能夠從避難所轉(zhuǎn)到臨時住所。
同樣的自然災難，6年前能夠從容應對，6年后對此為什么顯得束手無策？科普內(nèi)哈維介紹，在這之后，他們對“卡特里娜”颶風的救災工作進行了審議和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)美國各級政府包括地方州和聯(lián)邦政府之間協(xié)調(diào)非常差，在聯(lián)邦政府中，某些指揮和控制機制運作得也非常不好。
首先，美國目前應急管理機制的官僚層級太多。由于官僚體系的存在，在做決定時有太多的人參與，導致決策速度緩慢，在應對緊急災難時反應非常差。
“弗洛伊德”颶風之所以是個 “成功故事”，主要是因為那時的政府在應急管理上基本上是 “扁平化”的。 “當時這種事件發(fā)生后，作出決定的人是我的 ‘老板’，即聯(lián)邦應急管理總署署長，而聯(lián)邦應急管理總署署長則直接向克林頓總統(tǒng)負責。”時任美國聯(lián)邦應急管理署最大分區(qū)辦公室負責人科普內(nèi)哈維說。
但在“卡特里娜”颶風時，“多層次化官僚主義”得以顯現(xiàn)。2003年聯(lián)邦應急管理總署納入國土安全部，目的是把美國政府所有的資源納入到國土安全部的旗下，出現(xiàn)災難時便于協(xié)調(diào)、調(diào)動。但這樣的管理機構(gòu)太臃腫，致使應急反應要經(jīng)過很長的鏈條：當?shù)芈?lián)邦應急管理總署工作人員——國土安全部部長——國防部部長——軍隊——各應急反應管理部門。這就是為何當時“卡特里娜”颶風爆發(fā)4天后，卻還沒有看到軍隊帶進水和食物并帶走傷者的原因。
其次，在聯(lián)邦應急管理總署中，美國還缺乏有經(jīng)驗的管理者，當時的狀況是：由于聯(lián)邦應急管理總署一些人員退休或職位調(diào)整，造成有經(jīng)驗的“老手”流失?，F(xiàn)在聯(lián)邦應急管理總署實際上人力資源也比較匱乏。
系統(tǒng)協(xié)調(diào)最重要
那么，在國家應急處理中，需要注意的優(yōu)先前提是什么？
“當然是系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)協(xié)作。”科普內(nèi)哈維介紹，在“9·11”事件之后，美國政府就開始強調(diào)這個問題，因為在“9·11”事件中，消防隊員和警察由于系統(tǒng)不同，不能與對方展開溝通與對話。此外，計算機IT支持也至關(guān)重要。我們必須有能力將計算機的功能同其他設施聯(lián)結(jié)在一起，對于企業(yè)和政府而言，在出現(xiàn)災難后，能夠很快保持他們的運營可以持續(xù)。同時我們還需要保持和建立傷亡、失蹤人口數(shù)據(jù)庫，根據(jù)失蹤人口數(shù)據(jù)庫進行相關(guān)搜救活動，同時也可以快速找到那些離散的家人。
應急管理來源于民防
美國的應急管理實際上來源于民防。20世紀四五十年代，美國人對核戰(zhàn)爭的恐懼非常高，所以當時美國人民把對核戰(zhàn)爭做好準備的應急管理稱為民防。
后來，隨著自然災害，比如地震、颶風發(fā)生次數(shù)及造成危害的增多，美國人擔憂的重點發(fā)生了轉(zhuǎn)移，應急管理由此而來。
于是，從上世紀70年代開始，美國開始建立應急管理組織機構(gòu)，后來形成了今天美國應急管理的3個層級，即地方政府、州政府以及最高級別的聯(lián)邦政府。聯(lián)邦機構(gòu)層面上有一個應急管理機構(gòu)，即聯(lián)邦應急管理總署。2003年前，聯(lián)邦應急管理總署直接對總統(tǒng)負責，2003年聯(lián)邦應急管理總署納入國土安全部，轉(zhuǎn)而向國土安全部負責。
但是，應急管理整個的機構(gòu)和美國國土安全部的關(guān)系實際上在不同的情況下，在不同的轄區(qū)是不一樣的，比如說聯(lián)邦應急事務管理總署是國土安全部的一個分支機構(gòu)，但是在另外一些轄區(qū)，他們二者是獨立的，所以不同轄區(qū)之間的關(guān)系不一樣。
在20世紀70年代加利福尼亞州大火之后，美國開始提出災難指揮系統(tǒng)。因為在大火中，美國發(fā)現(xiàn)當時應急管理出現(xiàn)的失誤主要源于整個指揮和控制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題，也就是沒有明晰的架構(gòu)。通過建立災難指揮系統(tǒng)，不同的機構(gòu)和部門可以協(xié)同合作；同時，這個系統(tǒng)還具有緊急支持和緊急支援功能，為災難指揮系統(tǒng)提供支撐作用，美國人稱之為災難緊急支援功能或緊急事件處理中心，它的主要功能是來協(xié)調(diào)重要的功能領(lǐng)域，譬如運輸、通信、信息、規(guī)劃，還有對人民的醫(yī)療照顧等。在出現(xiàn)緊急問題時，災難指揮系統(tǒng)和緊急事件的處理中心共同作出一致性決定，并快速反應。
兩個案例引人深思
美國應急管理系統(tǒng)實施了30年左右，其成效到底如何？科普內(nèi)哈維用兩個截然相反的事例來說明這個問題。
1999年9月，“弗洛伊德”颶風襲擊了美國北卡羅萊納州，當時全州1/3的面積遭受了巨大水災，造成經(jīng)濟損失達到數(shù)十億美元。但通過緊急事故處理系統(tǒng)和聯(lián)邦反應計劃，最終人員的傷亡并不多，這主要是因為當時美國海岸衛(wèi)隊以及救援隊在其中發(fā)揮了巨大作用。
2005年8月末，“卡特里娜”颶風襲擊了美國的路易斯安那、密西西比、阿拉巴馬等大州，奪走了1000多人的生命。更為可怕的是，隨后的次生災害——水災，則使更多民眾遭殃。在有些地區(qū)，由于颶風水災造成的后果非常嚴重，水深達6米，一些失去了房子及親人的人，不得不離開當?shù)厣鐓^(qū)而住在臨時住所中。與此同時，由于臨時住所的安排不及時，很多人必須要等好幾個月才能夠從避難所轉(zhuǎn)到臨時住所。
同樣的自然災難，6年前能夠從容應對，6年后對此為什么顯得束手無策？科普內(nèi)哈維介紹，在這之后，他們對“卡特里娜”颶風的救災工作進行了審議和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)美國各級政府包括地方州和聯(lián)邦政府之間協(xié)調(diào)非常差，在聯(lián)邦政府中，某些指揮和控制機制運作得也非常不好。
首先，美國目前應急管理機制的官僚層級太多。由于官僚體系的存在，在做決定時有太多的人參與，導致決策速度緩慢，在應對緊急災難時反應非常差。
“弗洛伊德”颶風之所以是個 “成功故事”，主要是因為那時的政府在應急管理上基本上是 “扁平化”的。 “當時這種事件發(fā)生后，作出決定的人是我的 ‘老板’，即聯(lián)邦應急管理總署署長，而聯(lián)邦應急管理總署署長則直接向克林頓總統(tǒng)負責。”時任美國聯(lián)邦應急管理署最大分區(qū)辦公室負責人科普內(nèi)哈維說。
但在“卡特里娜”颶風時，“多層次化官僚主義”得以顯現(xiàn)。2003年聯(lián)邦應急管理總署納入國土安全部，目的是把美國政府所有的資源納入到國土安全部的旗下，出現(xiàn)災難時便于協(xié)調(diào)、調(diào)動。但這樣的管理機構(gòu)太臃腫，致使應急反應要經(jīng)過很長的鏈條：當?shù)芈?lián)邦應急管理總署工作人員——國土安全部部長——國防部部長——軍隊——各應急反應管理部門。這就是為何當時“卡特里娜”颶風爆發(fā)4天后，卻還沒有看到軍隊帶進水和食物并帶走傷者的原因。
其次，在聯(lián)邦應急管理總署中，美國還缺乏有經(jīng)驗的管理者，當時的狀況是：由于聯(lián)邦應急管理總署一些人員退休或職位調(diào)整，造成有經(jīng)驗的“老手”流失?，F(xiàn)在聯(lián)邦應急管理總署實際上人力資源也比較匱乏。
系統(tǒng)協(xié)調(diào)最重要
那么，在國家應急處理中，需要注意的優(yōu)先前提是什么？
“當然是系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)協(xié)作。”科普內(nèi)哈維介紹，在“9·11”事件之后，美國政府就開始強調(diào)這個問題，因為在“9·11”事件中，消防隊員和警察由于系統(tǒng)不同，不能與對方展開溝通與對話。此外，計算機IT支持也至關(guān)重要。我們必須有能力將計算機的功能同其他設施聯(lián)結(jié)在一起，對于企業(yè)和政府而言，在出現(xiàn)災難后，能夠很快保持他們的運營可以持續(xù)。同時我們還需要保持和建立傷亡、失蹤人口數(shù)據(jù)庫，根據(jù)失蹤人口數(shù)據(jù)庫進行相關(guān)搜救活動，同時也可以快速找到那些離散的家人。
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