財政制度變遷——中國經(jīng)濟改革基礎(chǔ)推動力

　　“上世紀(jì)80年代中后期，南方幾省發(fā)生過‘蠶繭大戰(zhàn)’，當(dāng)時類似的爭奪戰(zhàn)很多，這背后其實是地方利益，特別是財政體制的原因。”2008年8月15日，曾任江蘇省副省長、江蘇省人大常委會副主任的凌啟鴻先生在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時，這樣描述經(jīng)濟現(xiàn)象與財政體制的深層關(guān)系。

　　今年初的“兩會”上，溫家寶總理特別強調(diào)“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度”。經(jīng)濟學(xué)家熊彼特也曾經(jīng)說，研究財政歷史能讓人們“洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運的推動力量。”財政，確實是中國經(jīng)濟改革重要推動力之一。我們這里不妨選擇四個橫斷面來看。

　　財政承包制緣起

　　上世紀(jì)70年代末之前，我國中央與地方財政都是在一個大鍋里吃飯，中央統(tǒng)收統(tǒng)支，是什么導(dǎo)致了上世紀(jì)80年代實行分灶吃飯的財政承包制呢？

　　偶然的因素來自財政赤字的快速增長，因為1978年決定大量引進國外設(shè)備，一年內(nèi)，預(yù)算由節(jié)余10億元變?yōu)槌嘧?06億元，財政和貨幣壓力突增。

　　而必然的因素可以說來自一個“活”字。1978年開始的農(nóng)產(chǎn)品提價極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，不過這也意味著含稅較低產(chǎn)品價格相對提高，含稅較高產(chǎn)品價格相對下落，意味著財政收入增長乏力。也是從1978年開始，企業(yè)擴權(quán)改革將企業(yè)利潤由全部上交改為利潤留成，地方必然要得到部分財政自主權(quán)。曾經(jīng)參與四川企業(yè)擴權(quán)試點的四川社會科學(xué)院原副院長林凌就向本報記者表示，財政分灶制是“擴大企業(yè)自主權(quán)所引發(fā)的最大的一場改革”。

　　另一方面，計劃經(jīng)濟的長期執(zhí)行讓地方政府最知其中甘苦，在思想大解放的潮流下，他們不斷爭取。在1978年全國計劃會議上，各省區(qū)市就上交了一份書面意見，希望中央下放更多的計劃、財政、物資等權(quán)力。原山東省計劃委員會主任楊波先生在接受本報采訪時回憶道，在1979年中央工作會議上他發(fā)言說：“中央出題目要地方出錢的事項越來越多，我們大致算了一下，只是省一級要花的錢，一年沒有三億元就不好過，而現(xiàn)在省級機動財力，包括預(yù)備費在內(nèi)只有一億六七千萬元，實在不好安排。”

　　自家灶臺

　　在1980年“分灶吃飯”后，1985年和1988年中國的兩次財政改革都強化了財政大包干體制，在分權(quán)刺激地方財政經(jīng)濟發(fā)展積極性的同時，大部分企業(yè)隸屬于行政的現(xiàn)實難免讓各級地方政府“畫地為牢”，一應(yīng)俱全，只關(guān)注自家“灶臺”。

　　“因為保住了這些企業(yè)，就保住了地方收入的70%以上。”本報記者調(diào)研的一市財政局當(dāng)時在文件里這樣寫道。

　　于是，行政區(qū)域內(nèi)各類國有企業(yè)迅猛增長，它們向本地政府提供的預(yù)算外資金有的超過2/3。而生產(chǎn)資料畢竟不是哪個省區(qū)市都能生產(chǎn)的，加上價格雙軌制，如“蠶繭大戰(zhàn)”一般的各省區(qū)市生產(chǎn)資料爭奪就在所難免了。

　　例如人們對羊毛衫越來越喜好讓北方很多地方上演了“羊毛大戰(zhàn)”，為了供給本省企業(yè)阻止羊毛外流，有兩省在邊界處各自設(shè)立了眾多收購站，當(dāng)時媒體描述是“虎視眈眈、圍追堵截”。

　　雖然不少人批評這種“諸侯經(jīng)濟”，但關(guān)注自家灶臺的財政體制確實大大提高了財政總額。不過地方財政的開支也越來越大，除了上級下放的企業(yè)、教育和水利等事務(wù)，僅是彌補城市職工的肉、糧油價格補貼就讓地方政府叫苦了。于是，我們發(fā)現(xiàn)大概從1984年、1985年開始，各省區(qū)市開始要求縣級“財政自給”，并分類制定任務(wù)，它深深地影響著基層，特別是農(nóng)村的發(fā)展。

　　同時，上世紀(jì)80年代中期的“撥改貸”、“利改稅”都促進著企業(yè)作為獨立市場主體地位的發(fā)展，而上世紀(jì)80年代兩次宏觀經(jīng)濟過熱后，國家投資緊縮，銀行資金吃緊，傳統(tǒng)的財政投資體制被沖破了，股份制、證券債券和一些新興非銀行金融機構(gòu)（如城市信用社）開始登上歷史舞臺。[page]

　　分稅制為何提前出臺

　　其實也可以說分稅制是出臺“遲了”，1986年就有分稅制設(shè)想，不過條件不成熟，只有幾個省自1992年開始試點。據(jù)國務(wù)院研究室叢明先生撰文披露，中央確定的實行年份大概是1996年，直到1993年上半年，中央都是如此考慮的，因為在財政困難赤字日增時，分稅制可能會變成“分赤字”。

　　不過，一系列嚴(yán)峻的情況加速了這項重大改革的出臺。

　　1993年3、4兩月，全國零售物價指數(shù)比上年同期都增長了10%以上，現(xiàn)實的通貨膨脹壓力出現(xiàn)，而此時地方政府投資沖動很強，大部分地方支出中央無法約束。中央財政方面，1992年赤字1000億元，大部分向銀行掛賬，當(dāng)時財政部部長向分管銀行的副總理朱镕基借錢，未果。朱镕基說：“你這個財政部長真是囊中羞澀呀！”

　　而之前中央甚至幾次向地方政府借款，中央以不到全國財政收入四成的力量支撐著約一半的財政支出。1993年一季度，整個財政比上年同期下降了2%，而支出卻大大增加，宏觀調(diào)控職能缺乏保障。

　　兩個比重（財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重和中央財政收入占財政總收入比重）嚴(yán)重下降的背后，是財政承包制的巨大弊端。

　　在包干制下，除了國家稅務(wù)總局外的其他所有稅務(wù)機關(guān)都為地方政府職能部門，地方政府都命令稅務(wù)機關(guān)盡可能地向地方納稅人減免、返還甚至“稅收承包”——特別是流轉(zhuǎn)稅，而流轉(zhuǎn)稅是財政收入的主要來源，應(yīng)為強制征收，承包后收入就沒保證了，后來在財政部門的極力反對下，制止了這樣的承包，但基層仍然不絕。中央政府收入多少甚至部分取決于地方政府的“自愿”上交，各地欠稅越來越多。

　　分稅制中改革最大的就是推行增值稅為主體的新流轉(zhuǎn)稅，因為不改革上述舊流轉(zhuǎn)稅體制，不但無法保證財政收入，更會阻礙市場的形成。這時，社會主義市場經(jīng)濟體制的提出已經(jīng)迫切要求全方位地進行制度建設(shè)了。

　　“分稅制從根本上規(guī)范了之前多種形式的財政包干制，提高了中央財政收入比重，增加了宏觀調(diào)控能力，促進了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，規(guī)范了各級政府關(guān)系，是社會主義市場經(jīng)濟體制的一塊重要基石。”浙江省財稅系統(tǒng)一位原負(fù)責(zé)人曾對本報記者這樣總結(jié)說。

　　應(yīng)對“流動”

　　1994年分稅制從收入入手，之后幾年，又開啟了預(yù)算外資金規(guī)范管理、所得稅分享、農(nóng)村稅費改革、轉(zhuǎn)移支付制度完善等多項改革，財政政策也從上世紀(jì)90年代后期開始的積極財政政策轉(zhuǎn)變?yōu)?004年后穩(wěn)健的財政政策。而我們不妨從“流動”這個角度觀察財稅體制的完善，國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)談到的“稅收與稅源背離”的情況就是“流動”的例子之一。

　　如果把中國改革開放30年的變遷用“流動”二字來概括，那么勞動力、資本、財力和技術(shù)等更多地向經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東部或城市集中是基本狀況，同時在財政轉(zhuǎn)移支付等制度并不健全，城鄉(xiāng)和地區(qū)間財力均等性不高的時候，農(nóng)村和中西部承擔(dān)著過多的發(fā)展的成本。而稅收亦在流動之中。

　　稅收與稅源背離有多種情況，如以能源原材料工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了山西省地方稅收收入比重下降，導(dǎo)致稅收與稅源背離，還有一些地方稅種增收潛力挖掘不足，如2006年1~6月各省車船使用稅大增時山西卻在下降。

　　“我們的制度里缺了一個要素，就是收入應(yīng)該歸誰。過去，在這個問題上采取一個比較簡單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰。” 許善達(dá)對本報記者說。

　　計劃經(jīng)濟下，流動的企業(yè)很少，幾乎都為一地政府所有，而隨著市場廣度和深度的提高，流動明顯加強，各地分支機構(gòu)增多，企業(yè)注冊地變換也加快，這樣的流動就給財稅體制提出了新的問題，而不論省與省之間還是縣與縣之間，其實都存在這樣的制度性和非制度性稅收流動與背離問題，這些問題都已經(jīng)引起高度重視并加以解決。

　　對于宏觀經(jīng)濟形勢的變化，財政政策的作用日益顯示出來。在目前通貨膨脹壓力較大，財政收入增加較快的情況下，如何及時通過轉(zhuǎn)移支付縮小區(qū)域不平衡，如何通過完善衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品服務(wù)補貼居民而提高內(nèi)需，如何減少財政直接或間接經(jīng)濟投資，通過增值稅形式等改革降低企業(yè)稅負(fù)，增強其競爭力，推進經(jīng)濟體制繼續(xù)深化改革等課題，已經(jīng)迫切地擺在了人們面前。