許善達(dá)：財(cái)稅改革30年：從財(cái)政包干到分稅制

　　桐欣 (整理)

　　許善達(dá)

　　● 1970年畢業(yè)于清華大學(xué)，于英國(guó)巴斯大學(xué)獲得財(cái)政專業(yè)碩士學(xué)位

　　● 歷任財(cái)政部稅務(wù)總局研究處副處長(zhǎng)，國(guó)家稅務(wù)局科研所研究室主任，國(guó)家稅務(wù)局稅制改革司副司長(zhǎng)，國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)、司長(zhǎng)，地方稅務(wù)司司長(zhǎng)，稽查局局長(zhǎng)

　　● 2000年1月至2007年1月，任國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)

　　● 許善達(dá)推薦書籍：《區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查》

　　[ 中央、地方的關(guān)系要整體化，不能分散到這么多部門。將來(lái)我們應(yīng)該把預(yù)算制度覆蓋到所有部門，中央、地方的分配關(guān)系，不僅要包括財(cái)政系統(tǒng)的分配關(guān)系，也要包括各個(gè)系統(tǒng)分配的關(guān)系 ]

　　改革開放30年中，財(cái)稅改革是一個(gè)重要話題。分稅制改革為什么會(huì)在1994年啟動(dòng)？提出分稅制之前，財(cái)政包干制又有什么歷史背景、作用及局限性？分稅制實(shí)行之后，產(chǎn)生了哪些效果、成績(jī)？未來(lái)還有哪些改革的方向？

　　近日，就這些話題，國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)委員長(zhǎng)許善達(dá)，接受了《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》與第一財(cái)經(jīng)頻道《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》節(jié)目的聯(lián)合專訪。

　　財(cái)政包干制：

　　移植承包制前提不足

　　以及“兩個(gè)比重”下降

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：你曾擔(dān)任過(guò)國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)，是否可以重點(diǎn)從財(cái)稅改革角度談?wù)勚袊?guó)改革30年？總體而言，你如何解讀財(cái)稅改革30年？

　　許善達(dá)：我們國(guó)家現(xiàn)在的財(cái)稅制度，基本上是1993年設(shè)計(jì)、1994年出臺(tái)的，這個(gè)制度已經(jīng)運(yùn)行了14年?？偟目磥?lái)，對(duì)于1993年、1994年的財(cái)稅改革，社會(huì)的認(rèn)同度很高。認(rèn)為改革不對(duì)或者改革方案正確但實(shí)施失敗的看法，已經(jīng)基本沒有了。大家非?？隙?。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：當(dāng)時(shí)是否曾經(jīng)有過(guò)否定的意見？

　　許善達(dá)：曾經(jīng)有對(duì)改革的意見，但也不是認(rèn)為失敗，而是擔(dān)心改革是否可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。而且，在改革方案出臺(tái)以后，財(cái)稅制度引發(fā)的相關(guān)問題，也讓很多人擔(dān)心。他們擔(dān)心，最后會(huì)引發(fā)設(shè)計(jì)方案時(shí)沒有考慮到的問題。但后來(lái)，這些擔(dān)心逐漸消失了。

　　現(xiàn)在回顧這個(gè)改革，我覺得，很多人可能對(duì)改革中更深層的東西看得不是很清楚。從我自己的經(jīng)歷看，例如財(cái)稅改革針對(duì)的對(duì)象是誰(shuí)、要改什么、搞分稅制要替代什么等方面，人們的認(rèn)識(shí)可能還不很清楚。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：在分稅制之前，實(shí)行的是中央與地方討價(jià)還價(jià)的財(cái)政包干制。財(cái)政包干制背后更深層次的原因是什么？

　　許善達(dá)：為什么采取包干制呢？當(dāng)時(shí)，國(guó)家從農(nóng)村承包開始改革并取得了很大成功。很多人就主張，農(nóng)村既然能夠成功，城市也搞承包。這種主張?jiān)?986年、1987年很盛行。

　　人們認(rèn)為，過(guò)去我們農(nóng)產(chǎn)品不夠、糧食少，大肉吃不上，現(xiàn)在一改革，糧食也多了，農(nóng)民收入也增加了，城市的農(nóng)產(chǎn)品供給也多了。所以，城市也得用承包制。

　　于是，就主張中央與地方之間承包，就是財(cái)政分稅，收入分配承包。國(guó)家和企業(yè)承包，即每個(gè)企業(yè)跟政府簽承包合同，在承包合同上規(guī)定交多少稅。

　　這種意見在當(dāng)時(shí)成了主流，特別是企業(yè)承包。當(dāng)時(shí)的代表企業(yè)就是首都鋼鐵公司。那時(shí)，在首鋼工廠門口有一面大的隱蔽墻，上面寫著 “承包為本” 四個(gè)字。

　　提出承包制不是沒有原因的，它確實(shí)針對(duì)了我們過(guò)去稅制里很多不合理的制度。其中最大的問題就是稅收負(fù)擔(dān)重。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，稅收制度和企業(yè)分配制度是學(xué)蘇聯(lián)的傳統(tǒng)，即政府多集中，然后政府拿錢投資。這種制度對(duì)企業(yè)發(fā)展本身有很大的遏制作用。市場(chǎng)化改革是讓企業(yè)在市場(chǎng)里自我發(fā)展，自己做決策。（原來(lái)）那種制度跟市場(chǎng)機(jī)制改革方向是矛盾的。怎么解決這個(gè)矛盾呢？有很多種辦法。當(dāng)時(shí)有一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家、一部分企業(yè)主張搞承包，比如增值稅，跟企業(yè)談，談好每個(gè)月交多少增值稅，一年交多少所得稅，各企業(yè)包下來(lái)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，一年交多少稅固定了，如果自身發(fā)展得好，稅收非常低對(duì)它就有好處。承包的內(nèi)容，不僅是稅收，還包括貸款、利率，甚至有的出口企業(yè)承包外匯、匯率。

　　在這種情況下，從1987年全面推進(jìn)承包制開始，各項(xiàng)宏觀政策就通過(guò)一個(gè)一個(gè)企業(yè)承包合同在放寬。

　　所有國(guó)家管的政策都放寬。1988年、1989年出現(xiàn)了通貨膨脹。我聽到一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，導(dǎo)致那次通貨膨脹的很重要的一個(gè)原因就是承包制。我很贊同這個(gè)主張。放寬而不能調(diào)控，國(guó)家失去了宏觀調(diào)控這樣的工具。

　　在國(guó)家和企業(yè)的分配上，在政府宏觀調(diào)控這個(gè)領(lǐng)域，是不能用承包制的。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：你的意思是說(shuō)，在農(nóng)村改革中成功的承包制，壓根就不應(yīng)該成為財(cái)政和財(cái)稅的主要制度框架？

　　許善達(dá)：當(dāng)時(shí)很多地方領(lǐng)導(dǎo)人主張，當(dāng)?shù)厥『椭醒胴?cái)政簽一個(gè)承包合同，定好交這么多（稅收），財(cái)政收入多了也不多交。各個(gè)省都要這樣做，這對(duì)于中央財(cái)政有兩個(gè)影響：第一，獲得的資源減少；第二，對(duì)整個(gè)財(cái)政總收入的控制能力下降。

　　這對(duì)于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)營(yíng)有沒有好處？有好處。過(guò)去統(tǒng)籌管理，地方政府花一分錢也要報(bào)批，這個(gè)政策肯定不適應(yīng)。

　　但承包制是不是解決問題的最好辦法呢？實(shí)踐證明不是。

　　1992年小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這時(shí)候人們就要思考怎么才能落實(shí)發(fā)展是硬道理。是不是還要繼續(xù)搞承包制？

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：從事后諸葛亮的角度看，財(cái)政包干制確實(shí)不是一個(gè)很好的制度安排。但在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，除了這個(gè)方案之外，還能有什么辦法調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)的積極性？如果不是采用財(cái)政包干制，分稅制會(huì)不會(huì)在當(dāng)時(shí)啟動(dòng)？

　　許善達(dá)： 稅收負(fù)擔(dān)重，可以降低，稅收制度有不合理的地方，可以改制。作為一個(gè)基本制度，全社會(huì)要統(tǒng)一稅制，（在此基礎(chǔ)上）大家再競(jìng)爭(zhēng)。依靠企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，要靠基本制度下的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，而不能靠企業(yè)同政府簽合同，一個(gè)交的稅少，一個(gè)交的稅多（這樣來(lái)競(jìng)爭(zhēng)）。這不是真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

　　我覺得，當(dāng)時(shí)并不是沒有替代方案。

　?。ㄖ皇牵┰诋?dāng)時(shí)的情況下，農(nóng)村承包制改革的成功確確實(shí)實(shí)讓很多人容易產(chǎn)生這樣的想象，即在城市里也搞承包。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：農(nóng)村領(lǐng)域的成功放大了承包制的作用。

　　許善達(dá)：對(duì)，放大了承包制的作用。我覺得，經(jīng)過(guò)這么一段實(shí)踐， 1992年以后，人們開始認(rèn)識(shí)到承包制不是一個(gè)好制度。持這種看法的人越來(lái)越多，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：你講的是財(cái)稅領(lǐng)域還是所有領(lǐng)域的承包制？

　　許善達(dá)：我覺得這是對(duì)所有承包制最基本的看法。當(dāng)然，矛盾最尖銳的是在財(cái)稅領(lǐng)域，因?yàn)槌邪疃嗟氖秦?cái)稅承包。銀行的貸款承包，能行嗎？也是不行的。

　　所以，通過(guò)幾年的實(shí)踐，人們已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到承包制作為一個(gè)基本制度，是不行的。

　　中國(guó)農(nóng)村不像蘇聯(lián)有集體農(nóng)莊，又不像西方市場(chǎng)國(guó)家土地是農(nóng)民自己的。中國(guó)是集體所有土地，當(dāng)時(shí)是人民公社制度。在這樣的情況下，采用承包制度，逐漸包產(chǎn)到戶，土地仍然是集體的。所以，當(dāng)時(shí)選擇聯(lián)產(chǎn)承包制，是符合中國(guó)國(guó)情的，也確實(shí)很成功。

　　但是研究城市改革，把適宜中國(guó)農(nóng)村的制度移植到城市來(lái)，我認(rèn)為前提不足。[page]

　　分稅制改革：

　　財(cái)政收入占比上升

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：采用財(cái)政包干這樣一種制度安排后就發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)80年代末期到90年代初期，地方權(quán)力越來(lái)越大，中央對(duì)地方有點(diǎn)失控。我們一直講“兩個(gè)比重”，即財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重。中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重不斷下降，可能是1994年增稅制出臺(tái)比較大的歷史背景。我們對(duì)分稅制總體評(píng)估還是成功的?；貞洰?dāng)時(shí)的改革過(guò)程，你覺得最有意義的地方是哪些？

　　許善達(dá)：由于采用承包制，稅收占比下降，在中央、地方財(cái)政關(guān)系上，中央比重下降，這種下降已經(jīng)危害到中央政府對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制能力。這種問題在那時(shí)表現(xiàn)越來(lái)越突出。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：分稅制一定要推進(jìn)，而且事后看確實(shí)取得了成功。在1994年之后不久，“兩個(gè)比重”下降的趨勢(shì)迅速得到扭轉(zhuǎn)。但是事情總是有兩面。與此同時(shí)，又帶來(lái)了很多問題。比如，有一些人認(rèn)為，分稅制可能是1994年之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的一個(gè)根源。你覺得對(duì)分稅制的這個(gè)指責(zé)是不是合理？

　　許善達(dá)：首先，1994年解決了一個(gè)稅制的問題以后，國(guó)家和企業(yè)的分配關(guān)系基本上是從稅收制度而來(lái)的，不再一個(gè)企業(yè)一個(gè)企業(yè)承包了。所以，1994年的改革，特別是增值稅的改革，就把承包制度取消了。

　　雖然國(guó)家沒有做一個(gè)文件宣布，但事實(shí)上原來(lái)政府和企業(yè)的承包制廢除，使得財(cái)政收入占比下降的趨勢(shì)開始減緩。到1996年，降到谷底，1996年以后開始上升，即中央財(cái)政收入的比重開始上升。這個(gè)重要的目的實(shí)現(xiàn)了。政府財(cái)力的增長(zhǎng)是通過(guò)稅收制度實(shí)現(xiàn)的。中央和地方政府之間，實(shí)行統(tǒng)一的辦法，拿多少按照制度來(lái)。

　　制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，在增量上中央多拿一點(diǎn)。

　　各地方參加了整個(gè)討論，也認(rèn)為這對(duì)全國(guó)是有益的。

　　現(xiàn)在，中央財(cái)政占比為60%，實(shí)現(xiàn)了原來(lái)的目標(biāo)。中間也經(jīng)過(guò)一些波折，55%降到54%、52%，但是最后還是實(shí)現(xiàn)了最初的目標(biāo)。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：還有人問，中央的財(cái)政實(shí)力是不是過(guò)強(qiáng)了？

　　許善達(dá)：我認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)該這么看這個(gè)問題，在當(dāng)時(shí)的情況下，這兩個(gè)制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是必要的，而且確實(shí)也實(shí)現(xiàn)了。這幾年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)與稅制和分稅制的建設(shè)，有很大關(guān)系。因?yàn)椋@兩個(gè)制度構(gòu)成了整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度。這個(gè)基本制度在推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的作用非常大。

　　但是，改革總是分階段的，任何一個(gè)時(shí)期都有一個(gè)主要矛盾。當(dāng)時(shí)的主要矛盾是解決承包制，為了這個(gè)目的其他一些問題暫時(shí)不能都解決。比如從稅制上說(shuō)，當(dāng)時(shí)還是延續(xù)了過(guò)去的舊稅制，稅收負(fù)擔(dān)比較高。把承包制取消了，但從負(fù)擔(dān)上看，維持原來(lái)的稅收負(fù)擔(dān)不變，既不提高稅負(fù)也不降低。這么多年，企業(yè)對(duì)改革是接受的。

　　但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原稅制里不合理的因素，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，包括分稅制。分稅制造成的一些問題突顯出來(lái)，比如基層政府收入和支出責(zé)任的問題等。這些問題當(dāng)時(shí)就有，但隨著主要矛盾的解決，這個(gè)制度里原來(lái)的一些缺陷、不足逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，成為主要矛盾了。

　　現(xiàn)在比較突出的問題需要好好研究。我認(rèn)為，需要比較大、比較深層的改革解決這些矛盾，要在鞏固原來(lái)成績(jī)、效果的情況下把這些矛盾處理好。這樣，就能推進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)一步發(fā)展。[page]

　　繼續(xù)推進(jìn)改革

　　著手解決稅收與稅源背離

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：就是說(shuō)，我們首先承認(rèn)1994年分稅制改革達(dá)到了目標(biāo)，而且確實(shí)是成功的，第二步是認(rèn)識(shí)到還有未完成的財(cái)稅改革。對(duì)于這點(diǎn)，人們提出不少建議，比如需要建立一個(gè)橫向以及縱向的制度化的、實(shí)質(zhì)性的稅收制度，可預(yù)期的、透明的制度。我看到你在橫向角度有深入的研究，也提出了非常好的建議，事實(shí)上也得以在實(shí)踐中推進(jìn)。能不能給我們做一點(diǎn)介紹？

　　許善達(dá)：最近幾年稅收的實(shí)際工作中凸現(xiàn)一個(gè)問題。財(cái)政部有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，按照目標(biāo)各省的收入統(tǒng)計(jì)，東部和中西部的差距大概是在3：1，東部是3、中西部是1。中央財(cái)政現(xiàn)在就要解決這個(gè)問題。首先有稅收返還，然后再有一般收入性轉(zhuǎn)移支付，再有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：目前這三塊的比重分別是多大？

　　許善達(dá)：最大的是稅收返還，第二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般收入性轉(zhuǎn)移支付比重相對(duì)比較少。實(shí)際統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，稅收返還沒有解決差距。對(duì)于調(diào)節(jié)收入差距，它的作用是零。

　　那么，重點(diǎn)就是后兩種辦法。通過(guò)后兩種辦法，差距從3倍降到了1.8倍左右。這是我們現(xiàn)在實(shí)際統(tǒng)計(jì)的數(shù)字。對(duì)這個(gè)數(shù)字，應(yīng)該說(shuō)社會(huì)不太滿意，認(rèn)為1.8倍仍然很大。

　　我覺得這個(gè)問題從兩方面來(lái)看，一是原來(lái)的3倍究竟是怎么形成的？我們?cè)诠ぷ髦泻鸵恍┱{(diào)查證明，這個(gè)3倍的差距，不是稅源的差距。

　　這里需要說(shuō)說(shuō)陜西省的一位副省長(zhǎng)趙正永，當(dāng)時(shí)我到陜西去的時(shí)候，他提出這個(gè)問題：陜西省有很多稅源，但這個(gè)稅都沒有給我們，而是讓別人收去了。在我和趙正永副省長(zhǎng)的主持下，我主管的國(guó)稅局科研所和陜西省的財(cái)政廳國(guó)稅局、地稅局聯(lián)合，以陜西作為一個(gè)典型進(jìn)行了調(diào)查，后來(lái)我們就把這個(gè)調(diào)查放到全國(guó)去，又找了二十幾個(gè)省來(lái)做同樣的調(diào)查。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：根據(jù)你們的測(cè)算，稅源的差距大約有多大？

　　許善達(dá)：我們沒有全國(guó)范圍的數(shù)據(jù)，但從一些典型案例來(lái)看，我相信不會(huì)超過(guò)2倍。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：可以下降30%多？

　　許善達(dá)：可以縮小這么一大塊。為什么呢？因?yàn)檫^(guò)去的稅制有一個(gè)缺陷，而我們對(duì)稅收缺陷一直沒有給予足夠的關(guān)注。

　　我們?cè)谘芯慷愂罩贫鹊臅r(shí)候，只考慮怎么計(jì)算稅基、稅率是多少，在什么時(shí)候、什么地點(diǎn)納稅，納稅人是誰(shuí)。每次稅法都有這樣詳細(xì)的規(guī)定。但是我們的制度里缺了一個(gè)要素，就是收入應(yīng)該歸誰(shuí)。過(guò)去，在這個(gè)問題上采取一個(gè)比較簡(jiǎn)單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰(shuí)。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：這個(gè)操作起來(lái)比較簡(jiǎn)單。

　　許善達(dá)：簡(jiǎn)單，而且過(guò)去矛盾也不突出。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大公司越來(lái)越多，稅源分布在很多地區(qū)，但是交稅在一個(gè)地方交。

　　這種現(xiàn)象就是，分布在一個(gè)地方的稅源產(chǎn)生的稅收被另一個(gè)地方收去了。

　　這種現(xiàn)象最近幾年發(fā)展速度非?？臁Ｔ谖覀兊恼{(diào)查中，這樣的材料很多。其中比較典型的例子，我原來(lái)說(shuō)過(guò)很多次，像西氣東輸，營(yíng)業(yè)稅是按照運(yùn)輸量、運(yùn)輸里程來(lái)計(jì)算，幾千公里的營(yíng)業(yè)稅都在企業(yè)注冊(cè)地繳納，沿途那么多省都得不到稅收。但是他們要其提供資源、服務(wù)。

　　增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的研究證明，占整個(gè)收入92%的稅收，都不同程度存在這個(gè)現(xiàn)象，即一個(gè)地方的稅源所形成的稅收被另外一個(gè)地方收取了。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：現(xiàn)在這個(gè)狀況是不是已經(jīng)有所有改進(jìn)呢？

　　許善達(dá)：有兩方面改進(jìn)，一是，我們采取了一個(gè)問題一個(gè)問題解決的辦法。比如，三峽電站。三峽電站發(fā)電是在宜昌，但是水庫(kù)淹沒的面積主要在重慶。在國(guó)務(wù)院的主持下，三峽電站發(fā)電的增值稅直接在重慶和湖北之間分配。當(dāng)時(shí)曾有人主張，中央從宜昌征收，再轉(zhuǎn)移給重慶。但這個(gè)設(shè)想，重慶不同意。后來(lái)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志接受這個(gè)意見，不要再經(jīng)過(guò)中央轉(zhuǎn)移，而是直接分配。

　　類似這樣的個(gè)案比較少。國(guó)家稅務(wù)總局也處理過(guò)一起，比如發(fā)電輸電，到最后售給用電戶不同的環(huán)節(jié)，增值稅怎么分配。過(guò)去，發(fā)電環(huán)節(jié)的稅收很少，大量的稅收都在后面，交給后面環(huán)節(jié)（所在）的地方。可是，售電都是在城市里，發(fā)電可能在邊遠(yuǎn)地方。所以，在當(dāng)時(shí)政策允許的空間里，提高了發(fā)電環(huán)節(jié)給當(dāng)?shù)亟坏亩?，減少了售電環(huán)節(jié)交的稅收。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：但個(gè)案對(duì)于解決整體問題還不夠。

　　許善達(dá)：不是還不夠，是很不夠?！　∵@個(gè)矛盾原來(lái)是通過(guò)個(gè)案解決。這次在《企業(yè)所得稅法》通過(guò)的過(guò)程中，我們國(guó)家取得了一個(gè)非常實(shí)質(zhì)性的突破。在立法過(guò)程中，主要是國(guó)務(wù)院提交人大審議，全國(guó)人大作出決議。

　　雖然這個(gè)法是人大通過(guò)的，但全國(guó)人大要求，關(guān)于企業(yè)所得在地方間分配的問題，國(guó)務(wù)院要制定辦法，要解決這個(gè)問題。作為全國(guó)人大通過(guò)立法的一個(gè)要求，必須這樣做?！镀髽I(yè)所得稅法》今年1月1日開始實(shí)施。

　　現(xiàn)在已經(jīng)公布了一個(gè)新制度。這個(gè)新制度是什么呢？就是總公司匯總分公司交的稅，拿出一半，再在分公司所在地進(jìn)行分配，而且分配的時(shí)候，不是主觀的，也不是談判式，而是根據(jù)分公司所擁有的資本量、銷售收入和工資總額等因素。

　　這個(gè)政策應(yīng)該說(shuō)還是很有限的。首先，很多企業(yè)沒有納入這個(gè)政策范圍。但是，我覺得納入一部分也是不得了的。其次，納入這一部分也有不足，它只分50%，還有50%沒有分。但這也是突破。

　　這標(biāo)志著什么呢？就是稅源所在地要求獲得該項(xiàng)稅收，這得到了立法機(jī)關(guān)的支持，而且已經(jīng)變成了現(xiàn)實(shí)。

　　我覺得這個(gè)意義太大了。雖然它現(xiàn)在是在一個(gè)很小的范圍內(nèi)，而且在操作上有很多問題，但在中國(guó)可以說(shuō)是稅制建設(shè)歷史上第一次明確了稅源地有權(quán)獲得它產(chǎn)生的稅收。將來(lái)有關(guān)單位要按這個(gè)原則兌現(xiàn)它的稅收。我覺得這個(gè)問題可以說(shuō)是中國(guó)稅制建設(shè)歷史性的突破。

　　這是實(shí)質(zhì)性的突破，解決了過(guò)去稅制里一個(gè)重大的缺陷。[page]

　　未完成的改革

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：未完成的改革還有哪些方向？

　　許善達(dá)：一個(gè)是支出責(zé)任和財(cái)力的關(guān)系。這個(gè)現(xiàn)在有很多還處在一種非規(guī)范的方式。

　　第二，中央和地方政府之間的渠道太多。我記得1993年，財(cái)政改革（剛開始）的時(shí)候，（本打算）一次性改革中央、地方的關(guān)系，同時(shí)改革財(cái)政和各個(gè)部的關(guān)系。

　　當(dāng)時(shí)研究認(rèn)為，不應(yīng)該一次性做那么多事。先解決中央、地方的關(guān)系。所以，當(dāng)時(shí)就把重點(diǎn)放在分稅制上。各個(gè)部委相對(duì)基層分配的財(cái)力沒有解決。而且，現(xiàn)在這部分膨脹得越來(lái)越大。

　　所以，中央、地方的關(guān)系首先要整體化，不能分散到這么多個(gè)部門。例如，財(cái)政部為某一個(gè)項(xiàng)目安排多少資金，然后業(yè)務(wù)部門又安排多少資金，這兩次安排沒有協(xié)調(diào)、沒有銜接。這對(duì)資金的利用效率是有損害的。

　　因此，將來(lái)我們應(yīng)該把預(yù)算制度覆蓋到所有部門，中央、地方的分配關(guān)系，不僅要包括財(cái)政系統(tǒng)的分配關(guān)系，也要包括各個(gè)系統(tǒng)分配的關(guān)系。

　　我覺得，這樣一個(gè)大的制度改革，是急需的。先搞清楚了這個(gè)制度，再研究哪些是你的職責(zé)，按這個(gè)職責(zé)應(yīng)該有多少資金，資金通過(guò)什么渠道支付。

　　如果財(cái)力這么分散，后面的改革是不會(huì)成功的。所以，前提是要先把預(yù)算覆蓋到所有方面，然后再來(lái)統(tǒng)籌研究中央、地方的關(guān)系。這樣才能有新的制度建設(shè)。如果只研究一部分，制度搞了以后效果是不夠理想的。CFP圖