劉尚希：“獎(jiǎng)勵(lì)地方財(cái)政”意在推動(dòng)省以下體制改革

　　9月7日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《2008年中央財(cái)政對(duì)地方緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助辦法》(財(cái)預(yù)[2008]364號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“辦法”)。

　　“辦法”從“調(diào)節(jié)省以下財(cái)力差異的獎(jiǎng)勵(lì)”、“對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員以及保障重點(diǎn)支出給予獎(jiǎng)勵(lì)”、“對(duì)產(chǎn)糧(油)大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)”、“對(duì)以前年度的財(cái)政困難縣獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)予以補(bǔ)助”、“建立健全監(jiān)督約束機(jī)制”等五個(gè)方面提出了具體的財(cái)政政策措施。

　　其中，“對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員以及保障重點(diǎn)支出給予獎(jiǎng)勵(lì)”尤為引人關(guān)注，為落實(shí)這一措施，中央財(cái)政拿出“真金白銀”有獎(jiǎng)有罰。

　　“辦法”針對(duì)各地2007年縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的情況，規(guī)定撤并1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)公所獎(jiǎng)勵(lì)50萬(wàn)元；按縣算賬，比2006年減少財(cái)政供養(yǎng)人員1人獎(jiǎng)勵(lì)4000元，同時(shí)對(duì)人員增長(zhǎng)超過(guò)全國(guó)地方平均水平的縣，超過(guò)部分按照每人扣減500元。

　　“‘辦法’出臺(tái)最大的意義在于，它落實(shí)了中央提出來(lái)的財(cái)政體制改革的方向，即建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，尤其是省以下的財(cái)政體制。”9月9日下午，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希教授在接受本報(bào)記者專訪時(shí)如是評(píng)價(jià)，他認(rèn)為，通過(guò)“辦法”，實(shí)際上也能起到推動(dòng)省以下體制改革的作用，“比如有利于地方精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。”

　　但他同時(shí)也擔(dān)心，操作中信息失真，會(huì)帶來(lái)地方政府對(duì)中央獎(jiǎng)勵(lì)的蜂擁爭(zhēng)奪。“全國(guó)有2000多個(gè)縣，由省一級(jí)來(lái)報(bào)告，用中央抽查的辦法，工作量可能會(huì)非常大。”

　　在劉尚?？磥?lái)，“辦法”體現(xiàn)的方向值得充分肯定，但要從根本上化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級(jí)財(cái)政”向“轄區(qū)財(cái)政”轉(zhuǎn)變，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，使得“每一級(jí)財(cái)政都應(yīng)負(fù)有對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)各級(jí)財(cái)政平衡的責(zé)任”。

　　意在調(diào)動(dòng)省級(jí)積極性

    《21世紀(jì)》：你怎樣看待“辦法”出臺(tái)的背景？

　　劉尚希：整體來(lái)看，“辦法”的主要目的，在于加大對(duì)地區(qū)間財(cái)力差異的調(diào)節(jié)力度。

　　2005年之前，基層財(cái)政普遍陷入艱難困境，這實(shí)際上已不是簡(jiǎn)單的財(cái)政問(wèn)題，而成為很大的公共性問(wèn)題，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

　　自從2005年中央政府采取“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策(即對(duì)財(cái)政困難縣政府增加本級(jí)稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助)以來(lái)，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難大大緩解，發(fā)不出工資的現(xiàn)象也已基本消除了。但這并不是說(shuō)縣鄉(xiāng)財(cái)政從此可以高枕無(wú)憂，我們還需要進(jìn)一步加大調(diào)節(jié)力度，使得地區(qū)間財(cái)力差異保持在可以承受范圍內(nèi)。

　　在中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，僅靠中央政府來(lái)行使縱向和橫向的財(cái)政平衡責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。重要的是要調(diào)動(dòng)省一級(jí)政府的積極性。“辦法”中提出“調(diào)節(jié)省以下財(cái)力差異的獎(jiǎng)勵(lì)”的具體政策舉措，明顯包含了調(diào)動(dòng)省級(jí)層面積極性的內(nèi)容。

　　《21世紀(jì)》：從2005年以來(lái)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”，包括剛剛發(fā)布的“辦法”，能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難嗎？

　　劉尚希：在我看來(lái)，這個(gè)實(shí)際上還是一個(gè)緩解的辦法，有階段性的特點(diǎn)，不可能作為機(jī)制長(zhǎng)期存在下去，很難做到根本上解決問(wèn)題。

　　《21世紀(jì)》：如何才能從根本上解決基層財(cái)政困難？

　　劉尚希：我認(rèn)為，財(cái)政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級(jí)財(cái)政”向“轄區(qū)財(cái)政”轉(zhuǎn)變，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，這樣才能從根本上解決上述問(wèn)題。[page]

　　轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制是改革方向

    《21世紀(jì)》：現(xiàn)行“層級(jí)財(cái)政”弊端何在？

　　劉尚希：層級(jí)財(cái)政的特點(diǎn)就是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，財(cái)源、財(cái)權(quán)等都要講層級(jí)。

　　那么，每一級(jí)政府都容易形成最大程度關(guān)心本級(jí)財(cái)政狀況的趨向，而其所轄的下一級(jí)財(cái)政日子好過(guò)不好過(guò)，對(duì)他來(lái)說(shuō)就不是最重要的問(wèn)題了。

　　在下級(jí)服從上級(jí)的現(xiàn)行體制下，上級(jí)政府有兩個(gè)辦法可以保證自己的穩(wěn)定財(cái)源。一方面，上級(jí)政府可以通過(guò)大力發(fā)展本級(jí)財(cái)源，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的辦法獲得收入。而更有效的辦法，就是調(diào)整所轄各層級(jí)收入的劃分，使本級(jí)獲得更多財(cái)力。

　　這樣一來(lái)，越往上一級(jí)這種權(quán)力就越大，日子就越好過(guò)；越往下權(quán)力越小，討價(jià)還價(jià)余地越小，日子就越難過(guò)。這就是層級(jí)財(cái)政帶來(lái)的問(wèn)題。

　　而且，層級(jí)財(cái)政的這種要求，是以假設(shè)每一層級(jí)政府都具有相同職能為前提的。但實(shí)際上從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級(jí)政府的職能并不一定完全相同。比如有些縣鄉(xiāng)，本身并不適合發(fā)展，沒(méi)有條件發(fā)展，甚至按照主體功能區(qū)建設(shè)的要求，要被限制發(fā)展，甚至禁止開(kāi)發(fā)。

　　所以，按照層級(jí)來(lái)理解財(cái)政體制、政府間財(cái)政關(guān)系，有一定偏差。不能強(qiáng)調(diào)每一級(jí)政府都各吃各的飯，因?yàn)樵谶@個(gè)前提下，再用轉(zhuǎn)移支付的辦法去彌補(bǔ)，則一旦轉(zhuǎn)移支付不到位，就會(huì)出現(xiàn)2005年以前的那種基層財(cái)政非常困難的窘境。

　　《21世紀(jì)》：那為什么建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制才是改革大方向？

　　劉尚希：建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是每一級(jí)財(cái)政都應(yīng)負(fù)有對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)各級(jí)財(cái)政平衡的責(zé)任，不能只是本級(jí)過(guò)好日子就行了。這就是財(cái)力和事權(quán)相匹配，事權(quán)下移，財(cái)力也得下移。

　　只有財(cái)力和事權(quán)相匹配，各級(jí)政府都去分擔(dān)解決基層財(cái)政困難，“眾人拾柴火焰高”，這個(gè)問(wèn)題才可能得到根本解決。同時(shí)從管理角度來(lái)講，中央政府針對(duì)省級(jí)單位的工作量就大大減少，而強(qiáng)化了省級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任。

　　預(yù)防申報(bào)的信息失真

    《21世紀(jì)》：這個(gè)“辦法”具體可能帶來(lái)哪些影響或者說(shuō)預(yù)期效果？最大的意義是什么？為什么？

　　劉尚希：預(yù)期的效果至少有兩個(gè)方面。一個(gè)是縮小財(cái)力差異。第二個(gè)是激勵(lì)地方政府去關(guān)注各地的財(cái)力狀況，加大對(duì)財(cái)力差異調(diào)節(jié)的力度，進(jìn)而形成一種轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，使轄區(qū)內(nèi)財(cái)政的橫向平衡和縱向平衡真正能夠落實(shí)下來(lái)，形成一種機(jī)制。

　　“辦法”最大的意義是，落實(shí)了中央提出來(lái)的財(cái)政體制改革的方向，即建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，尤其是省以下的財(cái)政體制。

　　因?yàn)?ldquo;三獎(jiǎng)一補(bǔ)”獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的辦法，都主要在財(cái)力調(diào)整方面做文章。在目前政府事權(quán)、財(cái)權(quán)還不大可能進(jìn)行大調(diào)整的情況下，這種獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助辦法，實(shí)際上也是轉(zhuǎn)移支付的一種形式，通過(guò)這種辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配。

　　通過(guò)“辦法”，實(shí)際上也能起到推動(dòng)省以下體制改革的作用，這包括行政體制各個(gè)方面。比如有利于地方精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，僅僅從精簡(jiǎn)角度來(lái)說(shuō)，至少通過(guò)改革對(duì)政府轉(zhuǎn)換職能、提高效率有積極意義。

　　《21世紀(jì)》：“辦法”進(jìn)入具體落實(shí)后，可能遇到什么障礙或者問(wèn)題么？

　　劉尚希：這里可能遇到的問(wèn)題是，全國(guó)有2000多個(gè)縣，“辦法”涉及到的縣財(cái)政范圍雖然只是其中的一部分，但仍然很廣泛。面對(duì)這么多地方，由省一級(jí)來(lái)報(bào)告，用抽查的辦法推進(jìn)，工作量可能會(huì)非常大。而且全國(guó)各地情況非常復(fù)雜，如果中央財(cái)政都是直接來(lái)算各個(gè)縣的賬，我擔(dān)心有可能會(huì)產(chǎn)生信息失真的情況。

　　《21世紀(jì)》：我們也注意到“辦法”最后一部分提出“建立健全監(jiān)督約束機(jī)制”方面內(nèi)容。

　　劉尚希：這就是在努力及時(shí)發(fā)現(xiàn)并規(guī)避可能發(fā)生的問(wèn)題。但是，由于地方財(cái)政，尤其基層財(cái)政透明度還比較有限，即便抽查，也可能需要付出很多成本。