須及時應(yīng)對美國金融監(jiān)管改革

　　China should reponse to reform of the United State’s financial

　　regulation in time

　　文/楊 琳

　　2007年3月美國次貸危機和2008年9月美國金融危機的全面爆發(fā)，極大加快了美國金融監(jiān)管體系改革進程，美國財政部分別于2008年3月31日和2009年6月17日出臺了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管藍圖》(簡稱金融監(jiān)管改革藍皮書)和《金融監(jiān)管改革》(簡稱金融監(jiān)管改革白皮書)，將對美國乃至全球金融監(jiān)管和金融發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠的影響。我國有必要在汲取美國金融監(jiān)管改革經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，未雨綢繆，查遺補缺，積極推進我國金融監(jiān)管體系審慎化、科學化和國際化發(fā)展進程。

　　美金融監(jiān)管現(xiàn)狀

　　目前，美國金融監(jiān)管仍實行縱橫交錯、相互制約、“功能性監(jiān)管“與”機構(gòu)性監(jiān)管“并行的體制和機制(如圖1所示)。從監(jiān)管權(quán)限看，美國實行分層監(jiān)管，分別在聯(lián)邦政府層面和州政府層面，對銀行、保險等金融機構(gòu)進行不同權(quán)限和級別的監(jiān)管；從監(jiān)管行業(yè)看，美國推行以“混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”為核心的“功能性監(jiān)管”模式，分設(shè)銀行監(jiān)管機構(gòu)、證券監(jiān)管機構(gòu)和保險監(jiān)管機構(gòu)實行行業(yè)監(jiān)管；從監(jiān)管對象看，美國實施“機構(gòu)性監(jiān)管“，美聯(lián)儲監(jiān)管金融控股公司，行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管其下設(shè)的銀行、證券和保險子公司；同時，行業(yè)性控股公司由各行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，如銀行控股公司、儲貸機構(gòu)控股公司、證券控股公司，分別由美聯(lián)儲、儲蓄監(jiān)管辦公室和證監(jiān)會監(jiān)管。

　　美金融監(jiān)管面臨的突出矛盾

　　1999年以來，美國已經(jīng)形成了現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，為實體經(jīng)濟發(fā)展提供了良好服務(wù)和有效支撐，但隨著美國金融混業(yè)經(jīng)營的深入發(fā)展和金融創(chuàng)新的持續(xù)推進，美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制面臨的問題與矛盾也日益突出，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

　　一是金融監(jiān)管理念與金融商業(yè)行為的矛盾。1980年代以來，以格林斯潘為代表的美國金融監(jiān)管當局，大力推行”金融市場自我監(jiān)管比政府監(jiān)管更加有效”的的監(jiān)管理念，認為金融機構(gòu)為了確保自身生存、發(fā)展和壯大，必然會推行 “利益與風險并重”的經(jīng)營理念，但金融機構(gòu)具有逐利性的天然本質(zhì)決定其經(jīng)營行為永遠是“利益第一，風險第二”，在高額利潤驅(qū)動下，難免會從事高風險金融活動，一旦蔓延開來，極易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。

　　二是金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)與金融市場結(jié)構(gòu)的矛盾。20世紀80年代以來，美國金融同業(yè)和跨業(yè)并購日趨活躍，金融混業(yè)經(jīng)營快速推進，逐步形成了“混業(yè)經(jīng)營”與“分業(yè)經(jīng)營”并存的金融發(fā)展新格局。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》頒布后，金融混業(yè)經(jīng)營步伐進一步加快，2004年末金融控股公司增至644家；同時，金融產(chǎn)品創(chuàng)新十分活躍，一個產(chǎn)品可能兼具銀行、證券和保險等多重屬性；但金融“分業(yè)監(jiān)管”結(jié)構(gòu)并未隨之調(diào)整，帶來了監(jiān)管缺失、監(jiān)管過度和監(jiān)管不足等三大問題。其中，監(jiān)管缺失主要表現(xiàn)為四個“無人監(jiān)管”，即金融系統(tǒng)性風險“無人監(jiān)管”、私募基金“無人監(jiān)管”、場外金融衍生品“無人監(jiān)管”以及評級機構(gòu)“無人監(jiān)管”；監(jiān)管過度主要體現(xiàn)在銀行和金融控股公司監(jiān)管上，會帶來監(jiān)管效率低下、監(jiān)管尋租與套利時有發(fā)生、監(jiān)管成本居高不下等問題；監(jiān)管不足主要表現(xiàn)為對國際資本流動和次貸等證券化產(chǎn)品監(jiān)管不到位等。

　　三是監(jiān)管機構(gòu)鼓勵金融創(chuàng)新有余與保護消費者利益不足的矛盾。近年來，隨著金融創(chuàng)新快速發(fā)展，金融產(chǎn)品日趨復(fù)雜，對消費者金融專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗要求不斷提高，金融機構(gòu)與金融消費者之間信息不對稱矛盾日益加劇，金融機構(gòu)處于主動和強勢地位，金融消費者和投資者處于被動和劣勢地位。而面對這一發(fā)展狀況，美國金融監(jiān)管機構(gòu)鼓勵金融創(chuàng)新有余，防范金融欺詐不足，直接侵害了金融消費者利益。

　　四是金融企業(yè)會計準則準確性與敏感性的矛盾。本輪美國金融危機中，雖然以“公允價值”為核心的國際會計準則能夠較為準確地反映企業(yè)資產(chǎn)狀況；但也由于其反映過于敏感，容易出現(xiàn)“助漲殺跌”的 “順周期效應(yīng)”，即在經(jīng)濟向好、金融市場向好時，容易過度高估企業(yè)利潤和企業(yè)價值；在經(jīng)濟下滑、金融市場大幅下跌時，容易過度低估企業(yè)利潤和企業(yè)價值，嚴重的可能誘發(fā)企業(yè)破產(chǎn)倒閉，而實際上，這更多的是因為缺乏流動性、缺乏信心等帶來的暫時性問題和過激性表現(xiàn)，不足以形成危機，但在國際會計制度體系下，就會使不應(yīng)出現(xiàn)危機的情況，出現(xiàn)了危機；發(fā)生了危機的情況，危機傳播深度和廣度會進一步加劇，帶來較高的金融資產(chǎn)評估風險。

　　美金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容與發(fā)展方向

　　雖然“美國金融監(jiān)管改革藍皮書”與“美國金融監(jiān)管改革白皮書”內(nèi)容不盡相同，前者更注重改革的漸進性和長期性，后者更注重改革的針對性和時效性，但二者改革的目標都是一致的，即要從根本上解決金融監(jiān)管體制機制存在的矛盾與問題，防范監(jiān)管風險，提高監(jiān)管效能。“美國金融監(jiān)管改革白皮書”代表未來美國金融監(jiān)管改革的目標和方向，其主要內(nèi)容包括以下五個方面：

　　一是加強金融機構(gòu)和金融市場監(jiān)管，革新傳統(tǒng)金融監(jiān)管理念。本輪金融危機對美國金融監(jiān)管當局帶來的最深刻的影響就是，不是所有的金融機構(gòu)都能夠?qū)⒐蓶|和客戶利益放在第一位，金融欺詐和金融冒險是金融機構(gòu)利益驅(qū)動的自然產(chǎn)物，金融機構(gòu)作為為全社會企業(yè)和個人提供金融服務(wù)的特殊經(jīng)濟主體，一旦違規(guī)就會對社會、經(jīng)濟和金融帶來極大損害，因此必須對其加強監(jiān)管，不能“放任自流”，更不能讓其處于“無人監(jiān)管”狀態(tài)。

　　有鑒于此，“金融監(jiān)管改革白皮書”就強化金融機構(gòu)和金融市場監(jiān)管提出十點新的要求：一是強化對系統(tǒng)性金融風險和“一類金融機構(gòu)”的監(jiān)管，通過新設(shè)由一名財政部關(guān)于和八名金融行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)主席組成的“金融服務(wù)監(jiān)管委員會”，專門管控系統(tǒng)性金融風險；二是強化對對沖基金、私募股權(quán)基金和風險投資基金等基金公司的監(jiān)管，再次將這三類金融機構(gòu)納入監(jiān)管范疇；三是強化對銀行類機構(gòu)監(jiān)管，將屬于存款類機構(gòu)、但不受《銀行控股公司法案》限制的儲蓄貸款控股公司、工業(yè)貸款共公司、信用卡銀行、信托投資公司等金融機構(gòu)納入監(jiān)管范疇；四是強化對場外金融衍生品交易市場的監(jiān)管，通過修訂《商品期貨交易現(xiàn)代化法案》和證券交易法規(guī)等，將其納入監(jiān)管范疇，確保監(jiān)管機構(gòu)充分掌握場外交易信息，監(jiān)控衍生品市場風險；五是強化對證券化市場的監(jiān)管，通過建立證券發(fā)行方與購買方“利益共享、風險共擔”機制，降低證券化市場風險；六是強化對保險公司的監(jiān)管，通過在財政部下設(shè)聯(lián)邦層面的保險監(jiān)管機構(gòu)，加強保險業(yè)系統(tǒng)性風險管控、信息收集與共享、監(jiān)管漏洞防范、國際國內(nèi)監(jiān)管協(xié)調(diào)等方面的工作；七是強化對銀行和銀行控股公司的監(jiān)管，一方面，要提高銀行和銀行控股公司資本充足率和流動性要求，另一方面，要研究危機情況下，能夠真實反映銀行風險水平的資本充足率標準；八是強化對貨幣市場共同基金的監(jiān)管，降低這類基金的流動性風險和脆弱性風險；九是強化對金融系統(tǒng)重要性支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)管，由美聯(lián)儲具體負責，解決回購和衍生品交易結(jié)算問題，提前預(yù)警風險積聚趨勢，降低金融市場不穩(wěn)定性；十是強化對金融機構(gòu)高管薪酬的監(jiān)管，使金融機構(gòu)高管薪酬與股東價值最大化目標相一致、相協(xié)調(diào)。

　　二是賦予政府系統(tǒng)性風險管理職權(quán)，規(guī)避系統(tǒng)性金融風險。本輪金融危機暴露出美國系統(tǒng)性金融風險監(jiān)管的缺失和遺漏，“金融監(jiān)管改革白皮書”就此提出兩方面改進措施：一方面，增設(shè)系統(tǒng)性金融風險監(jiān)管機構(gòu)“金融服務(wù)監(jiān)管委員會”，主席由財政部部長擔任，其他成員由七個聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)主席組成，主要負責收集各類監(jiān)管信息、識別并監(jiān)控系統(tǒng)性金融風險、協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)關(guān)系；另一方面，賦予政府必要的政策工具有效應(yīng)對金融危機，由于到目前為止，美國政府缺乏應(yīng)對系統(tǒng)性金融危機的立法，致使聯(lián)邦政府在本輪金融危機中對雷曼、美林和AIG等瀕臨破產(chǎn)的大型金融機構(gòu)救助過程十分復(fù)雜，效率很低，因此，本輪監(jiān)管改革要求聯(lián)邦政府建立新型危機處理機制和救助程序，使陷入危機的金融機構(gòu)能夠得到高效有序的救助，減少系統(tǒng)性金融風險發(fā)生的可能與發(fā)生后的不良影響等。

　　三是調(diào)整金融監(jiān)管機構(gòu)權(quán)限，減少重復(fù)監(jiān)管。為了解決美國銀行業(yè)“多頭監(jiān)管”帶來的監(jiān)管成本居高不下、監(jiān)管效能持續(xù)走低等問題，“金融監(jiān)管改革白皮書”一方面對銀行監(jiān)管權(quán)限進行了合并和重組，將“貨幣監(jiān)理署”(OCC) 與“儲蓄監(jiān)管辦公室”(OTS)合并成立了“國家銀行監(jiān)管機構(gòu)”，對所有聯(lián)邦注冊的存款機構(gòu)進行審批和監(jiān)管；另一方面，進一步明晰各類金融監(jiān)管機構(gòu)交叉監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)限，新設(shè)立的“金融服務(wù)監(jiān)管委員會”主要負責對系統(tǒng)性金融風險的識別、監(jiān)測和管控，重點防范“一類金融機構(gòu)”風險，而美聯(lián)儲將繼續(xù)履行對銀行控股公司等大型金融機構(gòu)的的日常監(jiān)管職責。此外，還要求各金融監(jiān)管機構(gòu)致力于同類金融機構(gòu)、同類金融業(yè)務(wù)監(jiān)管標準一致化建設(shè)，有效防止監(jiān)管套利。

　　四是強化對金融消費者和投資者權(quán)益的保護，促進金融交易公平。為了進一步加強對處于消費劣勢的金融消費者權(quán)益的保護，“金融監(jiān)管改革白皮書”要求新設(shè)獨立于所有其他金融監(jiān)管機構(gòu)的“消費者金融保護局”，歸并原來分散在除證券和期貨監(jiān)管機構(gòu)之外的眾多聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)中的消費者保護監(jiān)管權(quán)，在避免監(jiān)管權(quán)限分散帶來的監(jiān)管力度不夠的同時，有效彌補了“多頭監(jiān)管”帶來的監(jiān)管漏洞，保護消費者免受金融消費中不公平和金融欺詐等行為的侵害，減少或避免消費者與金融機構(gòu)之間信息不對稱，確保公平交易。該局的具體職責主要包括：改進各類金融產(chǎn)品信息披露監(jiān)管要求，金融機構(gòu)要與消費者進行充分的信息披露與溝通，要以適當?shù)姆绞阶屜M者深入了解其消費權(quán)利與義務(wù)，風險與收益；提高金融產(chǎn)品條款設(shè)計要求，金融機構(gòu)必須向消費者提供透明、公平、合理、不帶有金融欺詐、沒有誤導(dǎo)性的金融產(chǎn)品；要求各類金融產(chǎn)品經(jīng)紀商和投資顧問嚴格履行受托人職責，避免誤導(dǎo)銷售和欺詐銷售，向消費者和投資者提供最符合其風險收益需求的金融投資決策建議；協(xié)調(diào)各州監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，提高監(jiān)管標準，促使類似金融產(chǎn)品監(jiān)管標準一致化。

　　五是擴大國際監(jiān)管合作，防止金融風險快速擴散和蔓延。為了避免金融風險的跨境傳遞，“金融監(jiān)管改革白皮書”還提出要建立國際金融監(jiān)管標準，加強國際金融合作，即通過國際對話與協(xié)調(diào)，加強對場外衍生品市場的國際監(jiān)管和監(jiān)管標準的一致化；通過巴塞爾協(xié)議的完善和推廣，加強國際銀行業(yè)的資本監(jiān)管和監(jiān)管標準一致化；通過監(jiān)管信息和手段共享，加強跨國金融機構(gòu)監(jiān)管，提升金融危機應(yīng)對能力；通過完善國際會計準則，減少因會計準則等帶來的技術(shù)性風險與沖擊。

　　美金融監(jiān)管改革對我國的啟示

　　發(fā)展至今，我國金融監(jiān)管架構(gòu)基本穩(wěn)定，金融監(jiān)管法律法規(guī)體系基本形成，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制基本建立，但金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)與金融市場結(jié)構(gòu)矛盾、鼓勵金融創(chuàng)新與保護消費者權(quán)益矛盾、國際會計準則全面引進與適度引進矛盾日益顯露。本次美國“金融監(jiān)管白皮書”頒布后，我國應(yīng)全面借鑒其積極意義，不斷完善金融監(jiān)管體制，防范和降低金融監(jiān)管風險。

　　一是充分認識綜合經(jīng)營優(yōu)劣勢，引導(dǎo)我國金融業(yè)向“適度綜合經(jīng)營”發(fā)展。金融危機爆發(fā)后，一些國際知名的大型金融集團開始解體，如曾經(jīng)是全球全能銀行成功經(jīng)營典范的花旗集團，分拆為花旗公司和花旗控股兩家公司，且銷售設(shè)在日本的信托銀行等機構(gòu)，AIG銷售部分子公司；同時，這些金融集團的市值大幅下跌，花旗銀行從過去的銀行類排名世界第一跌出前十，市值從危機最高的2700多億美元跌至最低時不到100多億美元，市值縮水90%多，使我國工行成為全球第一，市值相當于現(xiàn)在9個花旗，AIG股價從危機前的70美元，下降到最低時的0.35美元，最大跌幅達99.5%，金融集團的綜合經(jīng)營模式面臨越來越多的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。國際實踐表明，金融集團仍是一種比較先進的經(jīng)營模式，但盲目多角化并購、多元化經(jīng)營、多極化發(fā)展，不僅無法發(fā)揮綜合經(jīng)營的優(yōu)勢，反而會面臨主業(yè)不突出、管控不到位、資源整合優(yōu)勢不明顯、整體競爭力不強大等問題。

　　當前，我國綜合經(jīng)營趨勢日益凸現(xiàn)，金融監(jiān)管當局應(yīng)當深刻認識到國外特別是本輪金融危機暴露出來的金融綜合經(jīng)營方面的缺陷與問題，及早確立“適度綜合經(jīng)營”的發(fā)展基調(diào)，適時出臺“金融綜合經(jīng)營指導(dǎo)意見”，本著“降低金融風險、促進金融發(fā)展”的原則，就如何構(gòu)建風險可控、資源整合優(yōu)勢突出、整體競爭力強大的金融控股集團，提出原則性、框架性和指導(dǎo)性意見和要求，穩(wěn)步推進我國金融綜合經(jīng)營進程。

　　二是深入把握國際會計準則優(yōu)缺點，引導(dǎo)我國金融企業(yè)會計準則向“適度國際化”轉(zhuǎn)變。隨著國內(nèi)金融全球化、一體化進程加快，我們的會計制度也要越來越與國際會計準則接軌，但本輪美國金融危機，也暴露出了這一以公允價值為核心的“盯市”國際會計準則的缺陷，具有較強的“順周期效應(yīng)”。雖然本輪金融危機后，根據(jù)美國國會要求，美國財務(wù)會計準則委員會(FASB)重新評估了《美國財務(wù)會計準則第157號——公允價值計量》，但最終并未對其做出實質(zhì)性修改，只是重申了準則中關(guān)于“某項資產(chǎn)或負債的交易量和水平嚴重縮水時如何確定公允價值”等內(nèi)容，加強了公允價值信息披露，對金融資產(chǎn)非暫時性減值進行了統(tǒng)一規(guī)定。

　　鑒于我們國家利率尚未市場化；匯率仍實行有管理的浮動匯率制，資本項目沒有對外開放；資本市場具有典型的新型+轉(zhuǎn)軌特征；保險費率實行嚴格管制；金融自由化程度、市場化程度、國際化程度以及整體抗風險能力等都遠低于美國等發(fā)達國家，因此，我國應(yīng)重新審視國際會計準則的適用性、科學性和有效性，本著 “適度國際化”的原則審慎推進，在提高我國會計準則科學性與準確性水平的同時，降低評估風險。

　　三是進一步汲取美國金融監(jiān)管教訓，引導(dǎo)我國金融監(jiān)管向“無縫監(jiān)管”和“高效監(jiān)管”改進。本輪金融危機帶來的深刻教訓就是，美國金融監(jiān)管體系存在重大缺陷，主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性金融風險、場外金融衍生品、私募基金和評級機構(gòu)“無人監(jiān)管”，美國本輪金融改革的重點也在于此。因此，我國金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)以此為鑒，進一步加強金融監(jiān)管。一是應(yīng)加強系統(tǒng)性金融風險監(jiān)管，二是應(yīng)加強衍生品風險監(jiān)管，三是應(yīng)加強私募基金監(jiān)管，四是應(yīng)加強對金融消費者和投資者權(quán)益的保護。

　　(作者單位為中國人壽保險股份有限責任公司)