周小川：區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)與地方融資的關(guān)系

　　■ 中國人民銀行行長 周小川

　　從2005年起，中國社會科學(xué)院啟動了中國城市/地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價的專題研究項目，并于2005年和2007年兩次發(fā)布了《中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價》。今年是第三次發(fā)布評價報告，此次的報告專注于探討地區(qū)金融風(fēng)險差異對信貸資金流向的影響，我認為這是一個很有現(xiàn)實意義的研究課題。借《中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價(2008～2009)》發(fā)布的機會，我想結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟金融形勢、圍繞區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)與地方融資的關(guān)系談幾點意見。

　　區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)

　　作為一個大國經(jīng)濟體，我國的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，這種地區(qū)差異導(dǎo)致了各地在金融條件上的差異，從而直接影響到地方融資的可獲得性和融資成本。

　　評價一個地方的金融生態(tài)環(huán)境好壞，地方政府對金融的行政干預(yù)強弱是一個重要指標(biāo)。直到上世紀90年代中期，我國的地方政府對金融特別是銀行信貸投放普遍存在行政干預(yù)。當(dāng)然，干預(yù)的程度各不相同。有的地方對金融的行政干預(yù)非常厲害、非常直白，有的干預(yù)稍微少一些、含蓄一些。當(dāng)時有一個錯誤的觀念，認為誰干預(yù)多，誰的融資就多，地方經(jīng)濟發(fā)展就快。亞洲金融危機爆發(fā)后，我國開始明確要求地方政府減少對銀行信貸的干預(yù)，地方行政干預(yù)開始減弱。此外，信用建設(shè)也是衡量金融生態(tài)環(huán)境的重要標(biāo)準。信用建設(shè)不但包括金融方面的內(nèi)容，在有些地區(qū)還涉及是否存在走私、騙稅等問題。目前，商業(yè)銀行越來越重視區(qū)域信用狀況，內(nèi)部都建立了針對性的區(qū)域信用評級體系，并以此決定本行的資金跨區(qū)域流動。今后，商業(yè)銀行都會參考各地的信用狀況開展信貸業(yè)務(wù)，因此，區(qū)域信用狀況實際上都將直接或間接地影響到當(dāng)?shù)氐娜谫Y條件。

　　金融生態(tài)的概念可以進一步延伸到標(biāo)準執(zhí)行、執(zhí)法公正性以及對欺詐案件的處理等問題上。最近我在巴塞爾參加了金融穩(wěn)定委員會全體會議。金融穩(wěn)定委員會成立了三個常設(shè)委員會：金融體系脆弱性評估委員會、金融監(jiān)管合作委員會以及標(biāo)準執(zhí)行委員會。標(biāo)準執(zhí)行既包括了標(biāo)準的制定，也包括了標(biāo)準執(zhí)行的力度。標(biāo)準建立了，但如果執(zhí)行起來力度不一樣，其效果也會有很大差異。有效的金融標(biāo)準包括監(jiān)管標(biāo)準，如果標(biāo)準得到嚴格執(zhí)行，地方金融生態(tài)環(huán)境就會改善。

　　隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府都在轉(zhuǎn)變觀念，搞好當(dāng)?shù)氐男庞媒ㄔO(shè)，積極改善當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，為地方融資創(chuàng)造更好的條件。令人欣慰的是，我們看到現(xiàn)在確實出現(xiàn)了許多可喜的變化，地方政府逐步減少對銀行信貸的行政干預(yù)，開始重視金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提倡誠信守法，減少違約，目的在于以良好的金融生態(tài)環(huán)境吸引資金。這是一個非常良性的改變。

　　地方發(fā)債過程中要注意金融生態(tài)評價

　　當(dāng)前，在應(yīng)對國際金融危機中，我們面臨著新的形勢和新的機遇，國家采取了一攬子的經(jīng)濟刺激計劃，從中央到地方，大家都在共同努力提高國內(nèi)總需求以減輕出口急劇萎縮帶來的負面影響。在這個過程中，各地上了許多投資項目，對經(jīng)濟的刺激效應(yīng)已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但我們應(yīng)當(dāng)注意的是，這些投資項目中有的也存在問題。比如，有的項目屬于重復(fù)建設(shè)，浪費比較大；有的沒有考慮到未來的還款能力。這都會直接影響到當(dāng)?shù)氐慕鹑谏鷳B(tài)指標(biāo)。問題也涉及地方政府借債、融資的方式，包括中央政府代地方發(fā)行的2000億元債券，這些債券的評級如何、怎樣決定市場交易價格等。實際上這些都與地方金融生態(tài)的評價有關(guān)系。

　　有的地方政府有自己的融資平臺，還有各種各樣的具有地方政府背景的投資公司，它們對解決地方的融資困難發(fā)揮了積極作用。地方政府的融資平臺受到多種質(zhì)疑，我們也不能“一刀切”去批評，說這種方式一概不好，但我覺得有必要對地方政府的融資項目進行金融生態(tài)評價，這有助于引導(dǎo)下一輪經(jīng)濟活動朝著以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)的、合法守規(guī)的、誠實守信的、減少違約的方向發(fā)展。

　　實際上，金融生態(tài)評價的方法和一些工作是相通的，也比較容易相互轉(zhuǎn)換。比如，中央代地方政府發(fā)行2000億元債券，如果參考金融生態(tài)評價的方法，最好是地方政府直接發(fā)債，但由于受法律解釋上的限制，最后還是由中央政府代地方政府發(fā)債。不過，我認為將來也許會出現(xiàn)一些變化：由于各地方金融生態(tài)環(huán)境存在差異，投資者對其信任度各有不同，于是有可能出現(xiàn)中央財政代不同地方發(fā)行的債券在信用評級和定價上的差別。這就意味著地方政府必須加強當(dāng)?shù)氐慕鹑谏鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)，爭取投資者的信任，以便確保成功融資并且以較低的成本融資，同時也會促使地方政府把錢用到“刀刃”上。

　　再有一個就是關(guān)于市政債的問題。很久以前就有出臺市政債的呼吁，但各方面對市政債的質(zhì)疑也比較多。我認為，城鎮(zhèn)化是我國中長期發(fā)展戰(zhàn)略的一個很重要的方面。既然儲蓄率那么高，要使之轉(zhuǎn)化為投資，城鎮(zhèn)化是個方向。城鎮(zhèn)化過程勢必提出發(fā)行市政債的要求，這是合理的，但是必須有相應(yīng)的機制。過去大家通過各種各樣的融資平臺變相地進行市政項目融資，有些地方搞得很不規(guī)范，將來很可能出現(xiàn)問題，特別是還款的違約風(fēng)險，甚至即便融資方有還款能力也不見得還。另一方面，有些正當(dāng)?shù)氖姓椖咳谫Y需求在現(xiàn)有融資體制和融資方式下卻難以實現(xiàn)，特別是城市交通、污水處理、水電供應(yīng)、環(huán)境改善等公共服務(wù)設(shè)施項目的融資需求常常不容易得到滿足。2008年第四季度以來，各地市政性質(zhì)的投資所占比例相當(dāng)高，規(guī)模上幾乎與中央所制定的一攬子經(jīng)濟刺激計劃相當(dāng)。如此大規(guī)模的“市政債”究竟能不能發(fā)出去以及以什么價格發(fā)行，這里就涉及市場評級問題。而市場評級除了看項目好壞以外，在很大程度上還要考察地方的金融生態(tài)環(huán)境。

　　總之，金融生態(tài)評價無論對地方政府的融資還是對銀行發(fā)放信貸都十分重要，在實際工作中將有很好的發(fā)展前景，我們目前所要做的是建立一套行之有效的金融生態(tài)評價模式和方法。

　　目前地方債券融資面臨的幾個主要問題

　　長久以來，地方或市一級政府一直就有通過發(fā)債來進行建設(shè)的動機，地方經(jīng)濟發(fā)展也確實存在相應(yīng)的融資需求。過去，部分政策性銀行業(yè)務(wù)與此有些關(guān)聯(lián)。國家和有關(guān)部門在許多政策討論和一些重要政策文件的起草時，也都議論過地方政府債和市政債的事情。但在這些過程中，我們遇到了一些比較突出和常見的問題，阻礙了地方政府債和市政債的發(fā)展。

　　首先碰到的是“新官不理舊賬”問題。早在亞洲金融危機時期，一些地方政府借錢化解金融風(fēng)險，后來時過境遷，出現(xiàn)了“不理舊賬”的現(xiàn)象。如今，各地出現(xiàn)了各種融資平臺和投資公司，產(chǎn)生了大量地方融資或市政債性質(zhì)的融資。這些融資項目多數(shù)符合地方經(jīng)濟發(fā)展的實際需求。但是，現(xiàn)在各地的融資平臺和投資公司類別繁多，千差萬別，有的是變相政府擔(dān)保(不合法)，有的通過資產(chǎn)質(zhì)押(有點像MBS、ABS的項目)，有的以未來收費或綜合還款為基礎(chǔ)。對待地方融資沖動，應(yīng)當(dāng)通過“開前門”(如發(fā)行市政債)來加以滿足。有的同志會提出“開前門”也有問題。我認為，“開前門”的確不能完全解決所有問題，但相比而言，可能比現(xiàn)行的“開后門”融資要好。這個機制需要對政府的守信狀況進行連續(xù)評價，對其債券信用進行連續(xù)評級，并通過交易價格對其產(chǎn)生壓力。如果有“新官不理舊賬”的跡象，那么從現(xiàn)在開始，就下調(diào)評級了，而且還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，這可以形成較有效的約束機制。

　　其次是如何對地方債券進行評級的問題。這些年各地都在搞評比，有的也叫評級，參與評級的項目評審組里面還有很多專家。但是，這些評級方法并不一定科學(xué)和可靠，較多依靠主觀評價，另外，有些評審專家不很認真。在對市政債進行評級時，金融生態(tài)評價中的客觀指標(biāo)特別重要，它們應(yīng)是從金融體系中抽取出來的客觀數(shù)據(jù)，其中包括大量商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)加工，而不是主觀指標(biāo)。我認為，評級機構(gòu)或評審小組都必須通過科學(xué)嚴謹?shù)姆椒ò寻l(fā)債主體的信用狀況提供給投資者。還有，評級費用最好由代表投資者的某種組織來承擔(dān)，而不要由被評估者付費。

　　最后是資本金的真實性和資本金的來源問題。資金性質(zhì)的轉(zhuǎn)換有各種各樣的辦法，很難清楚界定哪些是由銀行借貸轉(zhuǎn)為資本的。市場化程度越高，這個界定就越困難。現(xiàn)在每一家公司都是一張資產(chǎn)負債表，表內(nèi)既有資產(chǎn)，又有負債和權(quán)益，到底哪些可轉(zhuǎn)換為資本，難以截然分清。應(yīng)當(dāng)注意通過杠桿率來控制所有客戶的杠桿融資，從而防止變相的高杠桿融資。

　　總之，地方融資給我們提出了很多新的課題。其中涉及市政融資的問題，目前的市政融資項目中可能只有部分項目具有償還能力，但是所有項目對市政設(shè)施整體水平的提高、對社會公共消費的擴大有促進作用，也能提高地方政府未來的財政收入，類似于廣義的ABS。同時，從監(jiān)管角度和金融行為合理化角度來看，允許發(fā)展市政債對改善金融秩序也會有好處。

　　上面我主要從金融生態(tài)環(huán)境的角度考察地方融資中遇到的一些問題，通過考察上述問題探討了金融生態(tài)環(huán)境評價對地方融資和銀行信貸決策的意義。今后我們可以進一步結(jié)合新的情況，在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)研究金融生態(tài)與各種融資活動的關(guān)系。■

　　(《中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價(2008～2009)》一書已由中國金融出版社出版發(fā)行)