慈善組織生態(tài)環(huán)境治理九題

　　一個(gè)好的慈善生態(tài)環(huán)境不能容忍慈善資源壟斷，也不能庇護(hù)落后，帶病運(yùn)行。所有慈善組織，都應(yīng)在法律規(guī)范、政府監(jiān)管、組織善治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與、官民合作、平等競爭的條件下，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，以保持慈善行業(yè)機(jī)體的健康和活力

　　文/ 徐永光

　　慈善組織生態(tài)環(huán)境的治理應(yīng)包括九個(gè)基本問題。

　　1.法律規(guī)范 英國在1601年伊麗莎白時(shí)代就有了《慈善法》。對中國《慈善法》的期待，重要的不是具體法律條文，而是立法指導(dǎo)思想能否厘清慈善(即民間公益)與政府責(zé)任的關(guān)系，還慈善以民間本性。有了這個(gè)根本前提，具體法律條文的制訂不是困難。

　　如果把《慈善法》作為民間慈善的母法，已有的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等應(yīng)該作為子法規(guī)，進(jìn)行相應(yīng)修訂；《公益事業(yè)捐贈法》、《企業(yè)所得稅法》、《信托法》等與之相關(guān)的法律法規(guī)，則應(yīng)通過實(shí)施條例的制定與《慈善法》進(jìn)行對接和規(guī)范。

　　《慈善法》及其子法和相關(guān)法律法規(guī)，均應(yīng)以保障公民做慈善的權(quán)利為基本指導(dǎo)思想，以鼓勵(lì)民間慈善發(fā)展為目標(biāo)，首先需要突破的是民間慈善組織登記難的問題。

　　對現(xiàn)有慈善法律法規(guī)執(zhí)行中的有關(guān)政府規(guī)章也需要進(jìn)行清理和修訂。如財(cái)政部、國家稅務(wù)就非營利組織的免稅資格和免稅收入問題所發(fā)兩個(gè)規(guī)范性文件，與《企業(yè)所得稅法》及《實(shí)施條例》存在抵觸，違反上位法的明確規(guī)定，限制了非營利組織的合法權(quán)利，對中國的基金會和公益慈善事業(yè)的發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙。為此24家基金會聯(lián)名上書國務(wù)院，請求對財(cái)政部和國家稅務(wù)總局兩個(gè)免稅政策規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。

　　2.政府監(jiān)管 政府對于民間慈善應(yīng)負(fù)依法監(jiān)管的責(zé)任。不可否定，中國民間慈善的第一推動(dòng)力來自政府，正是80年代以后出現(xiàn)的一批有政府背景的慈善組織開展的眾多公益活動(dòng)，在動(dòng)員公眾參與慈善事業(yè)、弘揚(yáng)慈善文化方面做了許多有益的探索，創(chuàng)立了諸如“希望工程”、“春蕾計(jì)劃”等著名公益品牌。

　　20多年過去了，政府主導(dǎo)的慈善體制不僅沒有什么變化，還有行政化控制加強(qiáng)的傾向?！般氪ǖ卣鸢顺蛇M(jìn)財(cái)政賬戶”和“玉樹地震百億捐款收繳國庫”表現(xiàn)為政府直接操控民間慈善捐款。盡管政府的初衷是從災(zāi)害救援和災(zāi)后重建的統(tǒng)籌規(guī)劃考慮，希望以此避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。但從呵護(hù)民間慈善角度看，這樣操作肯定是弊大于利。

　　官民不分的慈善體制，讓一些地方政府把慈善捐款作為第二“稅源”。頻繁的“被捐款”、“被慈善”也對公眾的慈善熱情造成巨大傷害。

　　政府責(zé)任越位必然導(dǎo)致監(jiān)管缺位。故加強(qiáng)政府對慈善組織的監(jiān)管也要從慈善體制的改革入手，讓慈善組織回歸民間，建立政府監(jiān)管權(quán)威，有效引導(dǎo)慈善組織規(guī)范運(yùn)行。

　　3.組織善治 現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)存在政府組織，市場營利組織和非營利性組織三大部門。慈善組織所在的第三部門存在著“三個(gè)世界”。有政府(第一部門)背景的慈善組織(GONGO)為“第一世界”，有市場(第二部門)背景的非公募基金會為“第二世界”，純粹生長自社會基層的草根NGO為“第三世界”?！叭齻€(gè)世界”需要合作，融合，實(shí)現(xiàn)資源整合，優(yōu)勢互補(bǔ)。

　　慈善組織屬于公共機(jī)構(gòu)，其資產(chǎn)屬于社會公共財(cái)產(chǎn)。慈善組織的善治即好的治理的核心是如何確定理事會在機(jī)構(gòu)決策中的核心地位，保持慈善組織的獨(dú)立性和治理的有效性。

　　對于GONGO(有政府背景的NGO)來說，善治的首要問題是去行政化，逐步從體制上實(shí)現(xiàn)由官到民的轉(zhuǎn)型。一個(gè)有著國家行政級別和事業(yè)單位編制的慈善機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的控制權(quán)不可能來自代表社會公眾的理事會。GONGO的去行政化轉(zhuǎn)型還會帶來慈善資源從民間回到民間的正向流動(dòng)。

　　對于非公募基金會來說，內(nèi)部治理并不存在類似公募基金會那樣的制度障礙。但出資人的強(qiáng)勢令許多非公募基金會理事會形同虛設(shè)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部人控制、決策隨意性、缺乏監(jiān)督制衡、管理不專業(yè)和資金使用效率低的狀況普遍存在。非公募基金會的治理現(xiàn)狀令人堪憂，但善治對于非公募基金會來說，非不能也，實(shí)不為也！教育培訓(xùn)，是解決問題的關(guān)鍵。

　　草根NPO治理的難點(diǎn)在于創(chuàng)辦人的位置擺放。堅(jiān)定的信仰和成功的業(yè)績確立了這些創(chuàng)辦人在組織內(nèi)“教父”般的地位。根據(jù)治理的要義，他們必須進(jìn)行角色選擇。是做理事長還是做執(zhí)行長。做理事長，能否真正給執(zhí)行長放權(quán)？做執(zhí)行長，能否接受理事會的領(lǐng)導(dǎo)？中國草根NPO仍處在“英雄創(chuàng)造歷史”的階段，目前還鮮有治理成功的經(jīng)驗(yàn)。

　　4.行業(yè)自律 政府對民間慈善組織監(jiān)管的門檻并非行業(yè)發(fā)展的高標(biāo)準(zhǔn)，只要你不違規(guī)，不越出道德底線，就會讓你活，至于活得好不好，那是你自己的事。

　　行業(yè)自律機(jī)制的建立是引領(lǐng)行業(yè)走向卓越的引擎。中國民間慈善行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)三個(gè)行業(yè)自律的非正式聯(lián)盟。以中國扶貧基金會、中國青基會和愛德基金會共同發(fā)起，北京恩玖信息中心執(zhí)行的“中國非營利組織自律行動(dòng)”及其開發(fā)的《自律準(zhǔn)則》為先導(dǎo)，先后出現(xiàn)了非公募基金會論壇(發(fā)布了《自律宣言》)和壹基金組織的草根NGO“自律吧”。

　　在《十一五規(guī)劃綱要》提出“要完善民間組織的自律機(jī)制”的最后一年，以“民間公益行業(yè)自律從基金會開始，基金會行業(yè)自律從信息披露開始”為目標(biāo)的“基金會中心網(wǎng)”已經(jīng)上線運(yùn)行?；饡行木W(wǎng)由35家重要的基金會共同發(fā)起，旨在建立一個(gè)全國性的基金會財(cái)務(wù)收支及資助項(xiàng)目和捐款信息平臺，成為社會公眾和捐贈者監(jiān)督基金會工作、監(jiān)督捐款使用的透明窗口，也成為政府強(qiáng)化對基金會監(jiān)督管理的有效渠道?；饡行木W(wǎng)的目標(biāo)是，成為“捐款人理性出錢，基金會透明管錢，公益組織高效花錢”的公益產(chǎn)業(yè)鏈的信息支持平臺。

　　5.社會監(jiān)督 陽光是最好的殺蟲劑，社會監(jiān)督是慈善組織的保護(hù)神。所有慈善組織都應(yīng)追求公開透明，自覺接受公眾監(jiān)督，以透明度贏得公眾的信任，讓公眾“用腳投票”。

　　6.公眾參與 民間慈善是大眾慈善，公眾自覺參與是民間慈善生生不息的源泉。尊重公眾自愿參與慈善的意愿，保護(hù)公眾的慈善熱情，保障公眾自由選擇捐款受托機(jī)構(gòu)的權(quán)利，是慈善體制、制度和一切慈善組織發(fā)展必須遵循的原則。

　　一個(gè)健康、有活力的慈善組織生態(tài)環(huán)境，需要以遍布城鄉(xiāng)社區(qū)的公益慈善服務(wù)終端為基礎(chǔ)，這是公眾參與的必要條件。公益慈善服務(wù)組織也將成為吸納消化慈善資源和創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會的重要社會部門。

　　7.官民合作 民間慈善組織的服務(wù)與政府服務(wù)一樣具有公共性。黨中央《深化行政管理體制改革的意見》要求“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”。政府騰出一些公共服務(wù)的空間，用財(cái)政資金購買民間組織的社會服務(wù)，將有助于提高公共資金的使用效率，為民間公益慈善服務(wù)組織帶來重要的資源支持。

　　慈善組織要了解政府的需求，尋求機(jī)構(gòu)使命與政府需求的契合點(diǎn)，提高與政府合作的能力。官民合作，共創(chuàng)和諧。

　　8.平等競爭 慈善資源的行政化壟斷，抑制了公眾慈善熱情，窒息了民間慈善的活力，是得不償失的。

　　效率優(yōu)先，透明為王是慈善組織競爭的原則，要通過平等競爭，保證慈善資源向最有效率的機(jī)構(gòu)流動(dòng)。

　　9.優(yōu)勝劣汰 一個(gè)好的慈善生態(tài)環(huán)境不能容忍慈善資源壟斷，也不能庇護(hù)落后，帶病運(yùn)行。所有慈善組織，都應(yīng)在法律規(guī)范、政府監(jiān)管、組織善治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與、官民合作、平等競爭的條件下，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，以保持慈善行業(yè)機(jī)體的健康和活力。

　　作者：徐永光，希望工程創(chuàng)始人，南都公益基金會理事長