拷問中國式碳排放

2011-02-16 09:56:41      挖貝網(wǎng)

  “拷問”中國式碳排放

  在低碳政策實(shí)施方面,其中一個(gè)最主要的挑戰(zhàn)在于很多地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,其不少措施和投資與中央指導(dǎo)原則相違背

  文/孫連才

  理想的低碳經(jīng)濟(jì)是一種可以最大限度提高碳生產(chǎn)力,提高適應(yīng)氣候變化的能力,盡可能地減緩氣候變化的負(fù)面影響,提高人類發(fā)展水平,同時(shí)兼顧代際公平和代內(nèi)公平,從而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)沿著可持續(xù)發(fā)展的路徑前進(jìn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的最終目標(biāo)是提高人類發(fā)展水平和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

  目前,在世界范圍內(nèi)還很少有國家可以像中國一樣制定如此多支持低碳發(fā)展的政策。這部分政策取得了很大成功,但還存在很多障礙減弱了政策有效性,包括地方利益和中央意志矛盾、部門利益和管理行政分割、地方制度不完善、監(jiān)測和監(jiān)督薄弱等。除非采取強(qiáng)有力的手段,否則這部分政策只能停留在部分有效的層面上。

  地方利益和中央意志矛盾

  中國現(xiàn)有促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的政策包括三個(gè)層面,即國家戰(zhàn)略、部門政策和地方實(shí)踐。戰(zhàn)略和政策主要是由中央政府部門負(fù)責(zé)制定,這些部門主管建立節(jié)約能源、提高能效以及推進(jìn)低碳消費(fèi)的寬泛原則。而在中國的現(xiàn)行分權(quán)制度下,特別是財(cái)政分權(quán)下,地方政府被要求對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)上更大的責(zé)任。政策的最后落實(shí)主要由地方政府負(fù)責(zé),同時(shí)地方政府也必須保證當(dāng)?shù)氐吞及l(fā)展戰(zhàn)略與中央政府政策的高度一致性。但在低碳政策實(shí)施方面,其中一個(gè)最主要的挑戰(zhàn)在于很多地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,其不少措施和投資與中央指導(dǎo)原則相違背。

  “十一五”以來,中央政府“節(jié)能優(yōu)先”和“科學(xué)發(fā)展”的導(dǎo)向已經(jīng)十分明確,但仍有不少地方和企業(yè)對中央的指令置若罔聞,認(rèn)為減排會(huì)阻礙其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前他們的政績評估主要還是基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,而不是低碳政策的執(zhí)行。為了刺激經(jīng)濟(jì)增長、維持地方的高財(cái)政收入,很多高能耗、高收益領(lǐng)域,特別是火電廠、鋼鐵水泥行業(yè),低碳政策執(zhí)行都受到了阻礙,甚至存在一些地方政府直接干預(yù)環(huán)境和安全法律執(zhí)法的案件。因此,中央政府在政策制定時(shí)應(yīng)該考慮到政策執(zhí)行的激勵(lì)。

  在一些主要?jiǎng)?chuàng)收及就業(yè)來源來自小煤礦的地區(qū),也出現(xiàn)了地方利益和中央利益的明顯沖突。中國共有28 000 個(gè)煤礦,但只有2000 個(gè)是國有,產(chǎn)量占國內(nèi)總產(chǎn)量的65%;其余26 000 個(gè)煤礦則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或個(gè)人所有,他們的擴(kuò)張引發(fā)了生產(chǎn)安全問題及煤炭資源利用效率低下的問題。據(jù)調(diào)查,中國國有煤礦的礦井回采率平均為45%,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體煤礦的回采率僅為15%-20%。盡管中央政府在很多場合都明確強(qiáng)調(diào)要提高資源管理,關(guān)閉小煤礦,但現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)起來非常困難,其主要困境在于如何規(guī)范管理又不會(huì)對生計(jì)就業(yè)造成很大負(fù)面影響。例如在湖南產(chǎn)煤大市婁底,有1400 多家小煤窯,一旦關(guān)閉,至少40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都無法發(fā)放。

  過于依賴行政手段

  目前,中國主要推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的戰(zhàn)略和政策大多是利用行政手段或者指令性控制手段來推行的。行政手段由于其固有的直接性、強(qiáng)制性和高效性以及易監(jiān)督,曾經(jīng)對中國環(huán)境管理、節(jié)能和提高能效等各個(gè)方面發(fā)揮重要作用,但在市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過程中,由于高成本及缺乏激勵(lì),其局限性也日益顯現(xiàn)。因此,國家意愿很難轉(zhuǎn)化為地方和企業(yè)的自覺行動(dòng)。以節(jié)能減排為例,為了實(shí)現(xiàn)“十一五”減排目標(biāo),中央通過節(jié)能減排績效與地方政府考核掛鉤來約束地方政府,地方政府用同樣的方式約束重點(diǎn)企業(yè)。但由于地方高耗能企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模與地方財(cái)政收入直接掛鉤,又缺少相應(yīng)的落后產(chǎn)能退出機(jī)制,企業(yè)和地方政府節(jié)能減排的激勵(lì)都非常不足,“數(shù)字節(jié)能”和“數(shù)字減排”的隱患非常突出。

  并且,中國眾多的法規(guī)只提供了執(zhí)法的框架,缺乏實(shí)施細(xì)則,而不同部門之間的權(quán)力分割,往往導(dǎo)致各個(gè)部門間政策法令之間相互矛盾,從而使得執(zhí)行復(fù)雜化。

  中國利用市場手段來建立推動(dòng)經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展的長效機(jī)制尚處于起步階段,相關(guān)價(jià)格機(jī)制和財(cái)稅機(jī)制尚不完善。與發(fā)達(dá)國家相比,中國還缺乏有效的稅收調(diào)節(jié)手段,對節(jié)能減碳的直接補(bǔ)貼也相對較少,環(huán)境稅、燃油稅的開征仍然處于探討和初步實(shí)踐階段,力度明顯不足。在對節(jié)能減碳產(chǎn)品的補(bǔ)貼方面,例如家庭采用高于國家標(biāo)準(zhǔn)的保溫材料、高效空調(diào)設(shè)施、門窗、節(jié)能家電、太陽能采暖和供熱水等降低建筑物能耗措施等,與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距。

  檢測監(jiān)督不到位

  監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)信息是決策、管理和執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)。由于缺乏規(guī)劃和明確的需求以及管理上的不規(guī)范,中國的節(jié)能統(tǒng)計(jì)體系十分不健全,國家級和地方級監(jiān)測系統(tǒng)處于脫節(jié)的狀態(tài),統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和及時(shí)性很差?,F(xiàn)有監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)能力成為政策績效有效反饋和監(jiān)督的重要障礙,大大削弱政策的執(zhí)行力度。中國節(jié)能統(tǒng)計(jì)主要包括規(guī)模以上工業(yè)企業(yè),尚未建立起第一產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)能耗統(tǒng)計(jì)體系;統(tǒng)計(jì)對象也僅有常規(guī)能源,缺乏對新能源以及可再生能源品種統(tǒng)計(jì);統(tǒng)計(jì)指標(biāo)缺乏地區(qū)能源消費(fèi)總量的調(diào)入調(diào)出、能源利用效率和綜合利用等重要指標(biāo)。

  監(jiān)察和執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)落后導(dǎo)致政策難以落實(shí)。中國現(xiàn)有基層(省、市)節(jié)能執(zhí)法機(jī)構(gòu)多數(shù)在原節(jié)能監(jiān)測機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上通過職能調(diào)整、體制轉(zhuǎn)變或者機(jī)構(gòu)改革等方式建立。由于沒有得到國家立法層面的明確授權(quán),節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法部門無法有效履行節(jié)能監(jiān)察和執(zhí)法工作,執(zhí)法不力和執(zhí)法軟弱現(xiàn)象十分嚴(yán)重。另外,由于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和節(jié)能意識參差不齊,執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制和資金不到位的現(xiàn)象十分突出,一些機(jī)構(gòu)由于無法得到地方財(cái)政扶持不得不自收自支。

  配套政策缺乏

  低碳政策涉及到電、煤、電器、住房、農(nóng)資、土地等各個(gè)方面,與居民生計(jì)和生活息息相關(guān),由政策導(dǎo)致價(jià)格變化和產(chǎn)權(quán)變化會(huì)對低收入居民生計(jì)和生活產(chǎn)生舉足輕重的影響。由于低收入群體的經(jīng)濟(jì)承受力更為脆弱,抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力更差,每增加幾元錢的生活開支,都會(huì)引起他們生活水平的降低(例如影響用電、采暖等等),擠占其他生活必需品的消費(fèi)量和開支。但是,中國現(xiàn)有低碳政策在制定過程中,由于各大利益集團(tuán)具有強(qiáng)大博弈能力,普通民眾,尤其是低收入群體的意愿難以得到充分體現(xiàn),配套政策往往不到位。

  另一方面,在低碳政策促進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰和退耕還林的過程中(例如淘汰“十五小”),由于沒有妥善安置落后產(chǎn)能釋放出的勞動(dòng)力,解決退耕戶的生計(jì)問題,現(xiàn)有政策也帶來了一系列的社會(huì)問題。當(dāng)?shù)吞颊呤窃谶@種方式下被執(zhí)行時(shí),就會(huì)失去很多可以從技術(shù)進(jìn)步以及其他收入途徑產(chǎn)生的利益。

  (作者為北大縱橫管理咨詢公司合伙人)

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