養(yǎng)老保險轉移之痛

　　文／鄧新華

　　養(yǎng)老保險的轉移之痛，并非痛在不能轉移，而是痛在本應屬于農民工的這部分養(yǎng)老金被無償占有，反而對社保部門形成更強的誘惑。

　　在中國，臨近春節(jié)時，常常會出現(xiàn)農民工退出社保的高潮。譬如，2008年初，湖南的農民工柳元發(fā)參保四個月，在春節(jié)前退保，拿到退保金622.33元。而在廣東東莞，前來退保的農民工排起了120米的長隊。

　　很多專家指責造成這種現(xiàn)象的制度缺陷，認為這是社會保障不夠全面的結果。他們認為，導致農民工退保的原因，是他們的養(yǎng)老金賬戶不能在各地自由轉移。然而，養(yǎng)老賬戶不能自由轉移固然是缺陷，但農民工退保潮實質上反映的是社保制度更大的缺陷：社保實際上是一種稅。

　　變相的稅收

　　所謂農民工退保，并不意味著他們真正能夠退回自己的全部養(yǎng)老金，而是只能退回個人繳納的那部分，企業(yè)替他們繳納的那部分養(yǎng)老金是無法退回的。也就是說，企業(yè)替他們繳納的那部分養(yǎng)老金，被各地社?；馃o償占有了，這實際上就是一種稅。養(yǎng)老保險的轉移之痛，不是痛在不能轉移，而是痛在本應屬于農民工的這部分養(yǎng)老金被無償占有，反而對社保部門形成更強的誘惑。

　　在社保基金成立之初，設計上就分為個人繳納部分和企業(yè)繳納部分，而企業(yè)繳納部分被天然視為“統(tǒng)籌”的部分。所謂統(tǒng)籌，就是這筆錢不能由繳納者自由退保，而是歸社保機構支配。這種做法，表面上是讓企業(yè)承擔社會責任，其實仍然是用的員工的錢。經濟學規(guī)律揭示，企業(yè)繳納的養(yǎng)老金部分，最后必然要計入雇傭成本，從而導致平均工資的相應降低。

　　各地社保部門之所以對農民工參保很熱情，正是盯上了這一塊“稅”。以東莞寮步鎮(zhèn)社保分局為例，2007年1?10月，寮步鎮(zhèn)養(yǎng)老退保2.37萬人次，退保金額達3180萬元，按照企業(yè)上繳比例推算，寮步鎮(zhèn)社保分局2007年沉淀在本地賬戶的社保資金有3200萬元以上。

　　這對于中國“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老金制度來說，具有特別的意義。“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老金制度，面臨著來自三個方面的侵蝕：一、政府挪用；二、投資低效，尤其是通貨膨脹時期；三、快速老齡化趨勢。

　　全國很多地方的養(yǎng)老金賬戶，都存在著或多或少的問題。而無償占有企業(yè)替員工繳納的養(yǎng)老金部分，可以幫助社保機構掩蓋問題。

　　這就是養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉移長期難以實現(xiàn)的原因?？绲貐^(qū)轉移，在金融發(fā)達的今天，技術上根本不是問題。真正的問題是，一旦實現(xiàn)跨地區(qū)轉移，各地社保機構就會失去無償占有的這塊肥肉。對有些地方來說，馬上就會出現(xiàn)支付難題，暴露社保賬戶的虧空問題。所以，社?；疝D移，不是技術問題，而是利益問題。

　　養(yǎng)老金轉移之痛并非普通農民工所獨有，白領們也同樣面臨這個問題。農民工之所以退保，一是因為農民工流動性更大，二是因為農民工難耐各種文牘，三是因為農民工做事情比白領更簡單。

　　一般來說，白領容易對社保期望更高，即便工作流動，也希望能通過政府的改革，保障自己的利益。而農民工沒有那么多想法，他們基于利益直覺，舍棄企業(yè)替他們繳納的那部分，拿回自己繳納的部分。

　　轉移難背后的利益博弈

　　由于輿論對養(yǎng)老保險不能跨地區(qū)轉移存在諸多批評，政府也在慢慢推行改革。2010年1月1日，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》出臺。文件中的一個新規(guī)定是，職工在轉移養(yǎng)老保險時，除了轉移個人賬戶儲存額外，還要轉移12%的單位繳費，應該說，這個規(guī)定是一個進步。

　　然而，大部分地區(qū)的單位費率為工資基數(shù)的20%，為何轉移養(yǎng)老保險時，只能轉移12%呢？人保部的官員在回答記者提問時說：“如果單位繳費全部轉移，轉出地基本養(yǎng)老金發(fā)放的負擔過重，也難以承受?！币簿褪钦f，這一新規(guī)定表明，人保部對于各地養(yǎng)老金賬戶的糟糕現(xiàn)狀有所了解，而且無奈之下，也認可了各地社保機構無償占有部分企業(yè)為職工繳納的養(yǎng)老金。

　　新的文件雖然沒有完全解決養(yǎng)老保險轉移的問題，但邁出了重要的一步。中央黨校教授周天勇認為，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》只是治標，采取關系接續(xù)會導致管理成本的提高，治本之策仍然是盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

　　2010年10月28日，政府發(fā)布《社會保險法》，該法將于2011年7月1日起實施。對養(yǎng)老保險轉移問題，《社會保險法》確立了廣覆蓋、可轉移、可銜接的社會保險制度，規(guī)定了市民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險將可實現(xiàn)異地轉移?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移。然而在目前的格局下，各地社保機構仍然有其潛在的問題和壓力，是否能實現(xiàn)完全的養(yǎng)老保險轉移，還得看各地的博弈。

　　各地社保機構仍然可以通過實施細則，給養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉移設置一些障礙。比如，它們可以對企業(yè)繳納部分設置轉移比例的限制，或者給養(yǎng)老保險轉移制造很多難以達到的條件，使得人們知難而退。

　　這種手法在住房公積金上屢見不鮮。比如在北京市，提取住房公積金就有非常多的限制條件，這使得住房公積金名為個人所有，實際上大部分卻被公積金管理部門占有。

　　誰在“公共食堂蹭飯”

　　無論是專家的意見，還是政府的改革，其立意都是把大量的農民工留在社保體系里。從專家的角度看，他們真誠地相信，社保是對農民工有益的，它的缺陷只是技術問題，可以通過改革來完善。

　　但農民工用自己的切身體會感覺到，社保似乎沒那么好。在鳳凰衛(wèi)視《一虎一席談》的一次關于“土地換社?！钡挠懻撝?，現(xiàn)場的幾位農民很明顯地表示了對社?；鸬牟恍湃巍Ｋ麄冋J為，那東西就像“過去的公共食堂”一樣，是大鍋飯，靠不住。

　　在中國“現(xiàn)收現(xiàn)付”的社保體系中，人數(shù)龐大的農民工和他們所工作的企業(yè)，是社?；鹱钪匾闹瘟α恐?。中國正在快速進入老齡化社會，領取養(yǎng)老保險的人數(shù)驚人，而繳納養(yǎng)老金的人數(shù)卻在減少。如果不能把農民工留在社保體系內，社保體系馬上就會支撐不住。而把農民工留在社保體系內，起碼可以延緩問題的爆發(fā)。

　　因此，養(yǎng)老金跨地區(qū)轉移雖然對農民工的利益是一種改善，卻仍然沒有改變養(yǎng)老金的強制性。也就是說，企業(yè)為員工繳納的那部分養(yǎng)老金，只能轉移，不能退出。

　　世界各國的社保體系，都是以強制為特征。這是因為，一旦去掉養(yǎng)老保險的強制性，政府的養(yǎng)老金就會競爭不過商業(yè)保險公司。因此，對政府主辦的養(yǎng)老保險，人們基本沒有選擇。但是，如果推進政府主辦的養(yǎng)老保險給個人更多自由選擇，那么，對政府行為是一種約束，對參保人的利益則是一種保護。

　　在世界各國的養(yǎng)老模式中，智利模式的自由度最高。比起此前各國傳統(tǒng)的養(yǎng)老金管理模式，智利模式有以下的改進：一、建立強制的個人儲蓄賬戶，但是個人可以自由選擇民營的養(yǎng)老基金管理公司，并且可以在不同的養(yǎng)老基金管理公司之間轉移；二、職工在稅前按照工資的10%繳費，不斷補充個人賬戶，企業(yè)沒有為職工繳費的義務；三、個人可以把養(yǎng)老金用于住房貸款的擔保或提現(xiàn)，條件是必須保證賬戶余額不低于本人退休前十年平均工資的70%；四、個人可計劃提款，也可購買終身年金，如果是計劃提款，個人死亡后，個人賬戶的余額可以繼承；五、政府對個人賬戶積累不足的退休職工實行最低擔保制度。

　　智利模式的優(yōu)點很明顯。首先，它把養(yǎng)老金的投資和管理主要交給民營的養(yǎng)老基金管理公司托管，并且允許競爭，這就減輕了官僚體系的低效、浪費對養(yǎng)老基金的損害，也降低了官員挪用的風險。1981年到2001年1月，扣除通脹率因素，智利養(yǎng)老金的年平均實際收益率為10.9%。

　　其次，智利模式免除了企業(yè)的繳納義務，把這個義務完全交給個人，同時給予了個人更多的管理權限，大大增加了個人的自主性，使得個人有更高的熱情來高效管理自己的賬戶。比如，智利的個人養(yǎng)老金賬戶甚至可以繼承，這就使得養(yǎng)老基金管理公司不得借“統(tǒng)籌”之名把個人賬戶的余額據為己有，同時，也減輕了人們對老齡化壓垮社?；鸬膿?。

　　相比之下，中國的養(yǎng)老制度也應盡可能地給個人更多的管理養(yǎng)老賬戶的自由。在養(yǎng)老設計中，一定要改掉無償占有企業(yè)繳納部分，以彌補虧空、掩蓋問題的機制。實際上，只要解決了這個問題，養(yǎng)老保險的跨地區(qū)轉移根本就不是問題。農民工要的并不是跨地區(qū)轉移，而是可以自由退保、自由參保。

　　如果社保體系肯放棄對企業(yè)繳納的養(yǎng)老金部分的綁架，將會迫使各地社保體系問題暴露出來，可以促使人們及早進行改革。這樣，養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉移問題，看起來是個技術改革的問題，其實卻是關系到整個社保體系深層弊病的大問題。