周學東：國際金融消費者保護制度改革動態(tài)及啟示

　　一個完善的金融消費者保護制度框架，必須具備系統(tǒng)的法律體系、健全的糾紛解決機制、有效的金融消費者教育制度，以及負責任的監(jiān)管機構

　　■ 中國人民銀行條法司司長 周學東

　　2008年國際金融危機陰云漸行漸遠之日，正是美國等西方發(fā)達國家和國際金融組織深刻反省之時。共識之一便是，金融消費者保護對維護公眾信心和金融體系穩(wěn)定至關重要。2010年《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》(簡稱《多德—弗蘭克法案》)甫一出爐，全球矚目，因該法案中金融消費者保護被置于與整個金融體系改革同等重要的地位。英國、加拿大、澳大利亞等國也效法美國，變法圖新，紛紛出臺或即將出臺與金融消費者保護有關的法案。經(jīng)合組織(OECD)等有關國際組織也著手推動各國金融消費者保護標準的制定工作。本文正是基于對美國、加拿大等西方主要發(fā)達國家的實地考察，以及對有關國際組織在金融消費者保護領域的法律制度的剖析，淺析中國金融消費者保護現(xiàn)狀，試圖就建立中國金融消費者保護制度提出建議。

　　發(fā)達國家金融消費者保護制度特點

　　多重監(jiān)管的美國金融消費者保護制度

　　在主要發(fā)達國家中，美國的金融消費者保護一直走在各國前列。美國金融消費者保護制度伴隨著金融消費的擴張建立起來，一般認為始于1968年的《誠實借貸法》。到目前，美國聯(lián)邦層面與金融消費者保護有關的法律已有25部之多，并形成一個較為完善的法律制度體系。大體而言，這25部法律涵蓋五個方面的內(nèi)容：提高金融消費市場的公信度和透明度，強化金融機構信息披露義務，如《誠實借貸法》；明確金融消費者權利和義務，設立糾紛投訴解決機制，如《消費者租賃法》；防止金融消費者受到不公平待遇和歧視，如《社區(qū)再投資法》；保護金融消費者存款和取款安全、自由，如《聯(lián)邦存款保險法》；規(guī)范征信業(yè)務活動，如《公平信用報告法》。

　　在監(jiān)管層面，美國原有金融消費者保護監(jiān)管體制的一個重要特點是“多重監(jiān)管、相互協(xié)調(diào)”，即由各金融監(jiān)管機構在其職責范圍內(nèi)，對金融機構履行金融消費者保護的情況進行監(jiān)管，由聯(lián)邦金融機構監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會對監(jiān)管機構的檢查進行協(xié)調(diào)。在聯(lián)邦層面，履行監(jiān)管職能的機構主要有美國聯(lián)邦儲備委員會、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、儲蓄機構監(jiān)管署和全國信用合作社監(jiān)管局等。《多德—弗蘭克法案》改變了這一格局。依照這一法案，美聯(lián)儲下設一個獨立的金融消費者保護部門，即金融消費者保護局(CFPB)，整合其他金融監(jiān)管機構消費者保護職能，以確保消費者及時、清楚地獲得有關信息，禁止不公正、欺詐、侮辱性和歧視性的商業(yè)行為，識別并標明過時的和繁瑣的規(guī)則，并促進透明、高效和有競爭力的消費者金融產(chǎn)品市場。為達此目的，CFPB被賦予以下四項職權。一是實施金融消費者教育計劃。二是受理投訴，并進行調(diào)查和反饋。三是收集和公布數(shù)據(jù)。CFPB將設立專門的研究部門，負責識別并收集與公共利益相關的消費金融市場信息，并將這些信息提供給商業(yè)機構、消費者和監(jiān)管者，作為決策的依據(jù)，同時，CFPB也可以向被監(jiān)管者及其他監(jiān)管部門收集信息。四是制定并執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則。根據(jù)《多德—弗蘭克法案》，CFPB享有在金融消費者保護領域的規(guī)則制定權和監(jiān)管權，監(jiān)管對象不僅包括傳統(tǒng)的商業(yè)銀行，還包括各類貸款機構，以及從事特定活動的普通經(jīng)銷商。資產(chǎn)小于100億美元的銀行和信用社雖仍由原監(jiān)管部門監(jiān)管，但也須遵守CFPB制定的監(jiān)管規(guī)則。

　　加拿大、英國和日本等國家恪守基本一致的金融消費者保護原則

　　加拿大、英國和日本作為發(fā)達國家，雖金融消費者保護法律數(shù)量遠不如美國，但在保護范圍和保護的效果上并不輸于美國，甚至在有些領域較美國更為完善。

　　在法律制度層面，這些國家均在銀行法、保險法等金融監(jiān)管法律之外，制定了專門的金融消費者保護法，如英國《消費信貸法》《金融服務與市場法》《消費者信用法》，加拿大《金融消費者保護局法案》，日本《消費者合同法》《金融商品交易法》和《金融商品銷售法》等。

　　在監(jiān)管方面，各國存在一定差異：加拿大金融消費者保護基本上由加拿大金融消費者保護局獨立承擔，但該局不享有規(guī)則制定權；英國設立金融服務局(FSA)，統(tǒng)一行使金融監(jiān)管和金融消費者保護兩方面職責，并由其下屬金融調(diào)查服務部負責處理金融產(chǎn)品的消費者投訴；日本金融消費者保護職責主要由金融廳承擔，其他監(jiān)管機構包括中央銀行、消費者廳和財務省等。

　　以人為本、公眾利益至上是發(fā)達國家金融消費者保護制度的共同特點

　　各國金融消費者保護的法律體系和監(jiān)管模式雖然各異，但仍具一些共同特點：第一，具有比較完備的金融消費者保護法律體系，建立了一套覆蓋存款、貸款、銀行卡、信用報告、銀行理財?shù)戎饕鹑谙M領域的保護制度，且都在提高金融消費的公信度和透明度、明確消費者權利義務、防止消費者受到不公平待遇和歧視、保護金融消費者存取款自由等方面作出明確規(guī)定。第二，建立專門的金融消費者保護機構。加拿大、英國兩國都由一個主要的機構履行金融消費者保護職責，而美國則設立了CFPB，統(tǒng)一履行散布于不同聯(lián)邦機構的金融消費者保護職能。第三，以信息披露作為金融消費者保護的核心。針對金融消費領域信息高度不對稱的特點，這些國家都明確要求金融機構以普通消費者可以理解的語言，詳盡、清晰、全面披露金融產(chǎn)品或服務的細節(jié)，特別是對消費者的權利義務產(chǎn)生重大影響和決定消費者選擇的核心內(nèi)容。第四，有渠道通暢、選擇多樣的糾紛解決機制。這些國家都建立了渠道順暢、選擇多樣、行之有效的金融消費糾紛解決機制。在發(fā)生金融消費糾紛后，消費者可以通過與金融機構自行協(xié)商、向監(jiān)管機構投訴、申請仲裁及提起訴訟等四種方式解決。第五，將金融消費者教育作為金融消費者保護的重要手段。美國更是把面向美國國民的金融消費者教育納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。第六，建立了有效的存款保險制度。存款保險是保護金融消費者權益最重要的制度安排，各主要國家均建立了較為完善的存款保險制度。受金融危機影響，2008年初至今，美國共倒閉360余家銀行類金融機構，正是聯(lián)邦存款保險公司快速有效的處置，有效維護了消費者的存款權益和金融體系穩(wěn)定，未發(fā)生一起公眾擠兌事件。

　　值得一提的是，此次國際金融危機，英國金融業(yè)遭受重創(chuàng)。危機后，英國人痛定思痛，借鑒美國做法，對現(xiàn)有金融監(jiān)管體系進行大刀闊斧的改革。在既定改革法案中，F(xiàn)SA將被撤銷，由其負責的金融監(jiān)管職能回歸中央銀行即英格蘭銀行。改革后，英格蘭銀行將統(tǒng)一負責宏觀和微觀兩方面的金融監(jiān)管，而FSA負責的金融消費者保護職能將由新成立的消費者保護與市場署承擔。一般認為，美國、英國、加拿大等國家將金融監(jiān)管與金融消費者保護分離的做法，在客觀上能夠保障消費者保護機構的中立性、公正性、獨立性，防止監(jiān)管部門過于容忍金融機構侵害消費者權益的行為，一定程度上有助于避免“監(jiān)管捕獲”這一道德風險，增強金融消費者保護的實際效果。

　　國際組織在金融消費者保護方面的最新動態(tài)

　　近年來，隨著金融消費者保護愈益受到各國重視，這一問題也開始引起相關國際組織關注，特別是2008年國際金融危機之后，OECD、世界銀行等主要國際組織都開始將金融消費者保護作為與宏觀審慎管理、金融穩(wěn)定相關的重要議題，進行系統(tǒng)研究。

　　OECD的關注點主要在金融消費者教育。早在2003年，OECD就推出了全面的金融消費者教育項目，以提高金融消費者和投資者對金融產(chǎn)品及其內(nèi)涵和風險的理解，提升金融消費者識別金融風險與機會的技能，從而做出恰當選擇并采取有效行動來提高金融福利。金融危機后，各國決策者認識到，金融消費者教育既可以提高公眾生活技能，又可以促進金融穩(wěn)定，對防范突發(fā)事件下公眾出現(xiàn)恐慌性的集體非理性行為大有裨益。OECD也相應擴大金融消費者教育項目范圍，并創(chuàng)建金融消費者教育國際網(wǎng)絡，成立第一個金融消費者教育國際門戶網(wǎng)站。在金融消費者教育項目下，自2005年以來，OECD陸續(xù)發(fā)布了四個相關文件。

　　與OECD不同，世界銀行的主要工作集中在促進金融消費者保護的國際對話、研究金融消費者保護具體規(guī)則等方面。從2005年開始，世界銀行將一些國家關于金融消費者保護與金融認知的法律制度框架和相關的國際經(jīng)驗進行比較，并開展分析、評估。目前，該評估項目已在10個國家完成。2010年11月，世界銀行還開展了關于金融消費者保護和金融認知的全球計劃。根據(jù)評估成果，世界銀行擬定了《金融消費者保護的良好經(jīng)驗建議》，該文件涉及銀行、證券、保險和非銀行信貸等領域的金融消費者保護，主要制度包括消費者保護機構、關于銷售和披露的規(guī)則、消費者賬戶的管理和維護、隱私和數(shù)據(jù)保護、爭端解決機制、保障和補償計劃、消費者自我保護能力等八個方面。

　　無論是OECD關于金融消費者教育的文件，還是世界銀行擬定中的《金融消費者保護的良好經(jīng)驗建議》，都無疑體現(xiàn)了金融消費者保護在金融風險防范和金融穩(wěn)定方面日益重要的地位。同時，金融消費者保護的問題也受到了G20的高度關注。在2008年11月華盛頓峰會上，G20發(fā)表了《關于金融市場和世界經(jīng)濟的共同宣言》，明確提出“通過對投資者和消費者保護給予支持，避免損害公眾利益行為發(fā)生，預防非法的操縱市場行為和欺騙以及權力濫用行為，保護合法的金融風險”。在之后陸續(xù)召開的倫敦、匹斯堡、多倫多、首爾峰會上，金融消費者保護均是各方關注的議題之一。G20峰會還委托OECD與金融穩(wěn)定理事會(FSB)共同起草一份關于金融消費者保護的報告，準備提交給將于今秋在法國召開的G20嘎納峰會進行討論，這進一步突顯了國際社會對金融消費者保護問題的關切。

　　我國金融消費者保護領域存在的主要問題

　　對照主要發(fā)達國家的金融消費者保護制度和OECD、世界銀行對金融消費者保護的建議，目前我國在金融消費者保護方面與世界主要國家還有很大差距。

　　第一，缺乏完善的金融消費者保護法律制度體系。我國現(xiàn)有的消費者保護法律體系對公眾購買金融產(chǎn)品和服務也起到了一定的保護作用，但這種保護的程度還比較低，相關法律條款也不是十分清晰。比如《消費者權益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》能否適用于金融領域目前還存在一定的爭議，《廣告法》等法律也沒有針對金融市場做進一步的細化，難以適用于金融產(chǎn)品消費領域。同時，在金融領域雖有《商業(yè)銀行法》《證券法》和《保險法》等與金融消費者保護相關的法律，但這些法律并未對公眾知情權、選擇權、隱私權的保護以及金融消費者教育等制度作出系統(tǒng)的規(guī)定，金融消費者受到的法律保護遠遠不夠。

　　第二，維權程序不健全。目前，雖然各金融機構設立了一定投訴渠道，各級消費者保護協(xié)會也受理金融方面的投訴，但由于金融稀缺性帶來的金融機構特殊地位，公眾投訴在缺乏有效監(jiān)管的情況下往往無疾而終，甚至求告無門，媒體也難以進行充分的揭露和曝光。同時，我國也無明確的解決消費糾紛的特殊司法程序，金融消費者通過司法救濟途徑解決糾紛還存在成本高、周期長等問題，這給維權帶來了較大困難。

　　第三，監(jiān)管機制不足。我國并未建立專門的金融消費者保護機構，雖然工商、消費者協(xié)會、中央銀行、其他金融監(jiān)管機構都有一定的職權，由于各機構之間職權交叉、權限不明、缺乏專業(yè)性，存在著道德風險、“監(jiān)管捕獲”等問題，這一監(jiān)管機制并不能滿足金融消費者保護的需要。

　　第四，缺乏存款保險制度。中國尚未建立存款保險制度，這既不利于公眾存款安全，也不利于中小金融機構成長，還無法以存款保險為基礎建立銀行業(yè)金融機構市場化的退出機制。這是我國金融體系的制度性缺陷。

　　因此，我國金融消費者保護無論是從法律制度上，還是從行政監(jiān)管上，都存在著制度缺陷。從國際金融監(jiān)管改革趨勢和我國現(xiàn)實需要出發(fā)，這種狀況必須改變。

　　完善金融消費者保護制度的幾點啟示

　　從各國實踐看，一個完善的金融消費者保護制度框架，必須具備系統(tǒng)的法律體系、健全的糾紛解決機制、有效的金融消費者教育制度，以及負責任的監(jiān)管機構。完善我國金融消費者保護制度也需要從這幾方面著手。

　　第一，構建完善的金融消費者保護法律體系。從長遠看，我國需要針對金融業(yè)的特殊情況，從保護范圍、標準、制度、程度和責任等多個角度入手，制定一部或幾部專門的法律或法規(guī)，明確金融消費者權益保護的基本原則和監(jiān)管規(guī)則。這些法律應當包括界定金融消費者的范圍，界定消費者的安全權、知情權、選擇權、隱私權等基本權利，確立銀行業(yè)存款保險制度、商業(yè)銀行信用卡責任分擔制度、公平授信制度等特殊制度。

　　結合我國立法程序和現(xiàn)實狀況，近期看，為滿足我國金融消費者保護的迫切需求，可先在金融領域的行政法規(guī)、部門規(guī)章中有針對性地增加金融消費者保護條款和措施，在存款、貸款、黃金產(chǎn)品、銀行卡、支付清算、個人金融信息等方面達到保護金融消費者權益的目的，解決我國金融消費者保護的迫切需求與出臺專門立法的周期較長之間的矛盾。例如，人民銀行等四部委為保護消費者的銀行卡用卡安全，2009年出臺了《關于加強銀行卡安全管理，預防和打擊銀行卡犯罪的通知》；人民銀行在2010年出臺的《非金融機構支付服務管理辦法》中，明確了在第三方支付領域中對金融消費者備付金、數(shù)據(jù)資料等的保護要求；在2011年頒布的《關于銀行業(yè)金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》中，也對銀行業(yè)金融機構保護消費者個人金融信息作出了具體規(guī)定。遠期看，由于行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等法律層級低，無法規(guī)定民事權利、義務關系，以法律的形式規(guī)定金融消費者保護的相關制度勢在必行。

　　第二，構建法制化的金融消費糾紛解決機制。一套程序完備、公正、高效、低成本的金融消費糾紛解決機制，是迅速解決金融消費糾紛、維護金融消費者權益的重要制度保障和程序安排。從各國立法看，美國建立了小額訴訟制度和集體訴訟制度，英國在FSA下建立了金融調(diào)查服務部(FOS)來解決金融消費糾紛，這些經(jīng)驗都值得我們借鑒。目前，人民銀行南京分行在江蘇部分地區(qū)試行了涵蓋指導、勸告、調(diào)解、協(xié)商、評價和檢查等措施的金融消費者保護制度，人民銀行武漢分行在湖北部分地區(qū)試行了“對金融消費申訴處理的評價”制度；人民銀行西安分行在部分地區(qū)試行由人民銀行主導的糾紛調(diào)解制度；人民銀行晉中市中心支行建立金融消費者維權中心和金融服務維權網(wǎng)絡。這都是對構建符合我國國情的金融消費糾紛解決機制的有益探索。

　　第三，明確金融消費者保護機構的職權。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，美國、加拿大直接設立了一個專門機構，而英國、日本則是通過立法賦予相關金融監(jiān)管部門金融消費者保護職能。無論采用哪種方式，這些國家的立法都對各部門的職責作出了清晰明確的界定，值得我國借鑒。

　　第四，建立金融消費者教育體系，加強對金融消費者的教育。在各國和國際組織看來，金融消費者教育是金融消費者保護的重要內(nèi)容。在完善的金融消費者教育體系尚未建立之前，中央銀行及其他金融管理部門宜通過加強對金融消費者教育等方式，擴大社會認知程度。目前，針對銀行卡、個人征信等領域的消費者教育已經(jīng)成為了人民銀行許多分支機構日常工作的一部分。

　　第五，加快建立存款保險制度。經(jīng)過此次國際金融危機，可以更加清楚地看到，存款保險制度是有效的，是維護金融消費者權益的重要機制，也是應對危機的一個重要手段。存款保險機構已發(fā)展成為政府應對金融危機的應急平臺。中國需要借鑒美國等國家經(jīng)驗，加快建立存款保險制度?！?/p>