深圳：求解城中村保障

　　深圳的城中村是實(shí)質(zhì)意義上的“保障房”。政府應(yīng)該考慮的是如何將現(xiàn)有的住房納入到一般的租售市場(chǎng)中，并規(guī)范其出租或交易

　　《中國(guó)投資》 劉斯斯

　　自2007年起4年間，深圳市籌集建設(shè)保障性住房項(xiàng)目共11.9萬套，但截至2010年10月，已竣工項(xiàng)目?jī)H10239套，開工項(xiàng)目41007套，其余45個(gè)項(xiàng)目的67772套還處于前期籌備階段。

　　根據(jù)深圳市住建局提供的這一材料，該市近幾年保障房建設(shè)形勢(shì)不容樂觀。有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，這是由于政府態(tài)度消極造成的。就深圳市的實(shí)際發(fā)展情況來看，其戶籍人口與非戶籍人口巨大的數(shù)量差異，也間接促成了政府“順勢(shì)而為”的態(tài)度。

　　深圳市在過去30年的快速發(fā)展中，大量非戶籍人口急速涌入。這一群體進(jìn)入城市的第一站，往往落腳于“城中村”。這些經(jīng)由深圳“原住民”自主建設(shè)改造而成的住房，已經(jīng)成為實(shí)際意義上的“保障房”。

　　而今，因?yàn)椤案脑臁彪y而一拖再拖的城中村問題，伴隨深圳市可建設(shè)用地的日益稀少，變得益發(fā)敏感而迫切。

　　撥開一切迷霧，深圳的城中村問題或許可以讓政府再次審視“保障房”建設(shè)這一問題的根本：保障誰？如何保障？

　　正如深圳市30年間作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)造了快速發(fā)展的奇跡，也許在保障房這一難解的態(tài)勢(shì)中，應(yīng)該允許其走出一條新路。

　　深圳安居

　　與其他城市一樣，深圳建設(shè)保障性住房的目標(biāo)同樣面臨土地與資金兩大難題。作為土地資源較為緊缺的城市之一，《深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃）提出，規(guī)劃期內(nèi)保障性住房建設(shè)用地不低于全市住房建設(shè)用地的40%，預(yù)計(jì)全市可供應(yīng)保障性住房建設(shè)用地4.1平方公里。

　　資金方面，政府將通過土地出讓凈收益、住房公積金等方式籌集部分資金。社會(huì)資金則將主要通過“定地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)”或“定房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”招標(biāo)的方式予以籌集。

　　5月，深圳市年內(nèi)首次出讓兩宗保障房建設(shè)用地，因開發(fā)商缺乏熱情，不僅招拍掛時(shí)間兩度延期，競(jìng)買條件也不得不做出調(diào)整。

　　根據(jù)上述情況，深圳保障性住房建設(shè)依舊進(jìn)展緩慢。然而深圳市政府已然確定了2011年保障性安居房建設(shè)目標(biāo)：今年10月30日前開工保障性住房7.3萬套，12月31日前，完成新增安排籌建保障性住房6.2萬套，竣工保障性住房1萬套。

　　至2015年，深圳市將力爭(zhēng)新增安排籌集建設(shè)保障性住房24萬套。這一數(shù)字，源自該市對(duì)于需保障人數(shù)的測(cè)算。規(guī)劃中言明，到“十二五”末期，深圳市保障房需求總規(guī)模約為35．8萬戶，其中符合條件的戶籍住房困難人群約8萬戶，人才約27．8萬戶。

　　為了在下一個(gè)30年繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，深圳市一直很注重人才的引進(jìn)與保障。為此，該市專門出臺(tái)了《深圳市安居型商品房建設(shè)和管理暫行辦法》，提出一種深圳獨(dú)有的“安居型商品房”，主要面向既不符合經(jīng)濟(jì)適用房及廉租房申請(qǐng)條件，又無力購(gòu)買一般商品房的“夾心層”及人才的住房需求。

　　其中，面向人才供應(yīng)的安居型商品房建筑面積，占安居型商品房總建筑面積的比例將不低于60%。

　　根據(jù)規(guī)劃中提供的數(shù)據(jù)，“十二五”新增安排籌集建設(shè)保障性住房中，安居型商品房建設(shè)約為公租房的一倍，已成為深圳市保障性住房的主要形式。

　　深圳市常務(wù)副市長(zhǎng)呂銳鋒表示，“安居型商品房”的建設(shè)，源于深圳市針對(duì)人口特點(diǎn)，構(gòu)建多層次、廣覆蓋的住房保障體系的需要。

　　無論是面向“夾心層”還是人才，以上這些政策中均言明，所保障人群均需具有深圳市戶籍。對(duì)于一個(gè)戶籍人口與非戶籍人口嚴(yán)重倒掛的城市來說，即便政府已然加速戶籍改革以及提出要逐步解決非戶籍人口的住房保障問題，這一缺口依然十分明顯。

　　非戶籍人口“未保障”隱憂

　　根據(jù)5月12日深圳市2010年第六次全國(guó)人口普查新聞通報(bào)會(huì)上的消息，截至2010年11月1日零時(shí)，深圳常住人口為1035.79萬，其中約有798萬人是非戶籍人口，占常住總?cè)丝诘?7%。

　　與1979年僅有31萬常住人口相比，30年來這座面積1953平方公里的海濱城市共吸納外來人口1000多萬，成為中國(guó)人口密度最高的城市。

　　在決策者選擇性忽略了非戶籍人口的住房保障問題的背景下，這些為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)的“外來者”，究竟容身何處？

　　“深圳市一半多的外來人口，都居住在城中村中”，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授于長(zhǎng)江常駐北大深圳研究生院，在他看來，這些由深圳“原住民”自主建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，如今已經(jīng)加蓋到七八層，甚至是十一、二層。雖說是城中村，其實(shí)已經(jīng)像是一片一片的居民區(qū)。

　　根據(jù)深圳查違辦的統(tǒng)計(jì)，該市約有40萬棟違法建筑。這些被稱為“深圳農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑”的住房，仍在快速增長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查，這些“城中村”建筑不僅配電梯，有的甚至附帶小區(qū)花園。在深圳出臺(tái)限購(gòu)令后，更一躍成為市場(chǎng)銷售的熱點(diǎn)。

　　如此“城中村”已經(jīng)超越了人們一般概念上所理解的臟亂狹小的“村屋”狀態(tài)，而其龐大的數(shù)量以及所吸收容納的大量人口，也促使深圳在對(duì)待城中村的問題上一拖再拖，寸步難進(jìn)。

　　求解城中村

　　一般而言，對(duì)于很多大城市來說，城中村改造都是難點(diǎn)。

　　于長(zhǎng)江的同事、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授朱曉陽認(rèn)為，城中村已經(jīng)被“污名化”，在人們的思想中固執(zhí)地留下了“臟亂差”的印象。他對(duì)本刊記者表示：“這些區(qū)域縱然未經(jīng)政府規(guī)劃，但因?yàn)榻ㄔO(shè)在原有村落的基礎(chǔ)之上，就其空間和配置而言，其社會(huì)功能也是相對(duì)齊全的”。

　　朱曉陽的一位研究生曾住進(jìn)北京市唐家?guī)X做了三四個(gè)月的田野調(diào)查，按他的觀察，該城中村屬于“內(nèi)環(huán)境好、外環(huán)境差”。就住宿的內(nèi)環(huán)境而言，比大學(xué)宿舍還要好些，需要補(bǔ)足的是外部包括下水道、通路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　對(duì)于那些畢業(yè)后初出社會(huì)的大學(xué)畢業(yè)生以及進(jìn)城尋找工作機(jī)會(huì)的農(nóng)民工而言，此類城中村可以形成適當(dāng)?shù)倪^渡。朱曉陽坦言：“唐家?guī)X拆除改造之后，這些所謂的蟻?zhàn)鍩o非是到一個(gè)更遠(yuǎn)的地方，選擇一個(gè)類似的區(qū)域重新聚集。除了增加他們的生活成本之外，沒有解決什么問題”。

　　在這種情況下，朱曉陽建議可以通過兩種路徑予以解決。一是像北京市海淀區(qū)將部分回遷房直接納入公租房系統(tǒng)的做法，政府采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民將手中的富裕房屋拿出來。二是對(duì)于現(xiàn)有的城中村，只要其基本肌理和功能是完好的，政府可以在此基礎(chǔ)之上做一些外部調(diào)整，而不是采取過去那種大拆大建的做法。

　　回歸住房保障本質(zhì)

　　那么，這種做法是否適用于深圳的城中村問題？

　　于長(zhǎng)江對(duì)本刊記者表示，有關(guān)深圳城中村問題的討論已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，兩派觀點(diǎn)針鋒相對(duì)。

　　“一種是城中村改造，即拆遷之后，按照房地產(chǎn)開發(fā)的理念進(jìn)行再建設(shè)；另一種則是就地轉(zhuǎn)化，將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄗ》俊?。于長(zhǎng)江補(bǔ)充說，由于這些城中村所在的地段都很好，面積大，因而兩方觀點(diǎn)一直以來相持不下，難以在政策層面上形成共識(shí)。

　　當(dāng)記者問及他比較傾向哪種方案時(shí)，于長(zhǎng)江表示，兩種思路都有困難：拆遷成本高昂，即便此后在這一地段建設(shè)最高檔的金融中心，經(jīng)營(yíng)也會(huì)吃力；就地轉(zhuǎn)化則不符合當(dāng)前城市主流的發(fā)展理念，這些自建房很難達(dá)到一座現(xiàn)代化城市中住房的一般標(biāo)準(zhǔn)。

　　“就地轉(zhuǎn)化引起的社會(huì)矛盾較少，操作也比較簡(jiǎn)單，但存在土地容積率比較低、達(dá)不到城市安全標(biāo)準(zhǔn)等問題。有一些學(xué)者主張城中村根本不該改造，認(rèn)為這是我們生活中最好的一種形態(tài)，另一部分人則認(rèn)為城中村是毒瘤，藏污納垢。我認(rèn)為，這涉及到一個(gè)所謂現(xiàn)代化的美好城市究竟應(yīng)該是什么樣的爭(zhēng)論”，于長(zhǎng)江總結(jié)道。

　　一座美好的城市，理應(yīng)接納每一個(gè)走向她的人。于是，討論的終點(diǎn)再次回歸住房保障的本質(zhì)：城市住房應(yīng)該保障誰？如何保障？?jī)晌唤淌诰J(rèn)可，城中村是實(shí)質(zhì)意義上的“保障房”。

　　于長(zhǎng)江表示，城市住房保障的本質(zhì)在于低收入群體在城市中能夠有房子住，即實(shí)現(xiàn)居住權(quán)的問題?！耙蚨@不應(yīng)該是一個(gè)蓋房子的問題，政府應(yīng)該考慮的是如何將現(xiàn)有的住房納入到一般的租售市場(chǎng)中，并規(guī)范其出租或交易。對(duì)于城中村來說，這一點(diǎn)尤其重要”。他最后說道。