國外城市群啟示錄

　　新的經(jīng)濟(jì)形勢下，世界級(jí)城市群不約而同地選擇了改革。

　　采寫|《小康·財(cái)智》記者 劉彥華 羅天昊

　　西咸新區(qū)，不止是帶動(dòng)西安，輻射的將是西北部的一個(gè)城市群。在國家發(fā)改委國土開發(fā)與經(jīng)濟(jì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成看來，新區(qū)像火車頭一樣引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。

　　然而，在成立之初，西咸一體化的動(dòng)力問題、跨行政區(qū)的管理體制問題，就成為人們爭論的焦點(diǎn)問題。我們不妨將目光轉(zhuǎn)向國外，探尋一下它們對(duì)這些問題的解決之道。

　　日本模式

　　由于日本特殊的自然地理?xiàng)l件，日本政府很早就開始重視國土開發(fā)和整治，城市群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局以及空間組織都是在政府有計(jì)劃、分步驟推動(dòng)下逐漸形成的。

　　作為亞洲城市群發(fā)展程度最高的國家，日本城市群又稱為“東海道太平洋沿岸城市群”，由東京、名古屋、大阪三大都市圈組成。其中，以東京為中心的城市群，不僅是全國的大市場和重要的綜合性大工業(yè)帶，也是世界經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心。

　　戰(zhàn)后的東京破壞嚴(yán)重，159平方公里遭轟炸，71萬戶家庭房屋被炸毀。為建設(shè)新首都，日本政府先后提出了《戰(zhàn)災(zāi)地復(fù)興規(guī)劃基本方針》和《東京復(fù)興都市規(guī)劃》，重新確定東京的新格局。隨后，日本政府又調(diào)整實(shí)施了四次大東京都市圈建設(shè)規(guī)劃，其中，第四次大東京都市圈建設(shè)規(guī)劃于1986年制定，進(jìn)一步對(duì)周邊城市的職能定位和發(fā)展布局進(jìn)行了調(diào)整，同時(shí)提出了要強(qiáng)化中心區(qū)的國際金融職能和高層次中樞管理職能的設(shè)想。經(jīng)過三四十年的發(fā)展，東京完成了歐美國家100年才完成的城市化過程。

　　但是東京城市群發(fā)展在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的同時(shí)，也帶了一系列負(fù)面影響，地價(jià)迅速飆升，年輕人口大規(guī)劃流向城市，山村人口過于稀疏老化，同時(shí)，交通噪音、廢氣污染等社會(huì)公害現(xiàn)象不斷發(fā)生，使得市民生活質(zhì)量的提高與經(jīng)濟(jì)增長非常不協(xié)調(diào)。

　　為了解決這一系列問題，上世紀(jì)末，日本中央政府、地方政府以及學(xué)界、財(cái)界、政界均開始探索不同的解決方案。最終，由東京地方政府提出的緩解“一點(diǎn)集中”的對(duì)策與中央政府所倡導(dǎo)的由“一極集中”向“多核分散”的對(duì)策成為“戰(zhàn)術(shù)”層次上的選擇；而“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”中有關(guān)國土結(jié)構(gòu)調(diào)整方案以及“遷都”方案則成為“戰(zhàn)略”上的選擇。

　　縱觀日本東京國土開發(fā)整個(gè)歷程，可以將之分為三個(gè)階段，前期通過城市群“據(jù)點(diǎn)開發(fā)”、“大規(guī)模投資項(xiàng)目構(gòu)想”，側(cè)重開辟城市間交通線路，引導(dǎo)城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)部門聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)密集帶的雛形；中期通過實(shí)施“定住構(gòu)想”，進(jìn)行居住綜合環(huán)境改造，培育功能完備的新產(chǎn)業(yè)增長極，完善產(chǎn)業(yè)密集帶的功能中心結(jié)構(gòu)，后期則通過“交流網(wǎng)絡(luò)構(gòu)想”、“參與和協(xié)作”計(jì)劃，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集中區(qū)之間的聯(lián)系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)地域軸，發(fā)展為成熟的產(chǎn)業(yè)密集帶。其中，鄉(xiāng)村過疏化教訓(xùn)尤其值得擁有68萬農(nóng)民的西咸新區(qū)警示。

　　美國模式

　　美國學(xué)者認(rèn)為，中國地方政府在城市群的合作方面比美國操作方便，見效也快。實(shí)際上只說對(duì)了一半：在同一行政范圍內(nèi)的政府合作，一般工作推進(jìn)比較順利；如果跨行政區(qū)，政府合作的難度不一定比美國小。美國的做法有可借鑒之處。

　　美國城市群的形成與制造業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，三大城市群都分布在制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)。其中，波士頓-華盛頓城市群分布于美國東北部大西洋沿岸平原，由5個(gè)大都市和40多個(gè)中小城市組成；芝加哥-匹茲堡城市群分布于美國中部五大湖沿岸地區(qū)，包括匹茲堡、克利夫蘭、托利多、底特律等大中城市以及眾多小城市，城市總數(shù)達(dá)35個(gè)之多。

　　為了解決發(fā)展中的區(qū)域協(xié)調(diào)矛盾和問題，美國進(jìn)行了多方面的探索。在協(xié)調(diào)區(qū)域性矛盾時(shí)僅靠單一城市政府的力量是無法解決一些問題的，有的大都市區(qū)在城市政府之上探索建立了具有較高權(quán)威性的區(qū)域政府。在這方面，美國“雙城大都市區(qū)議會(huì)”和“波特蘭大都市區(qū)政府”是成功的范例。雙城大都市區(qū)是指位于明尼蘇達(dá)東部兩城市圣保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮(zhèn)密集區(qū)，共存在372個(gè)獨(dú)立的地方政府單元，包括7個(gè)縣、138個(gè)市、50個(gè)鎮(zhèn)、149個(gè)學(xué)府區(qū)、6個(gè)都市組織、22個(gè)特殊法院。大都市區(qū)議會(huì)，1967年由州立法院授權(quán)成立，能夠以規(guī)劃者的身份具有針對(duì)性地處理一系列大都市區(qū)內(nèi)單個(gè)政府不能夠解決的實(shí)際問題，收到一定的效果，但到了后來，身份從“規(guī)劃者”向“領(lǐng)導(dǎo)者”傾斜，同時(shí)由于其議員是推舉產(chǎn)生而不是選舉產(chǎn)生的，其地位和影響力逐漸下降。

　　簽訂政府間的合約，是美國在城市群協(xié)調(diào)管理中的另一種創(chuàng)新。城市群區(qū)內(nèi)成員政府間簽訂合約。在一些公用設(shè)施建設(shè)方面簽訂政府間的合約，就可以在解決資金問題的同時(shí)避免“搭便車”現(xiàn)象。洛杉磯市投資46億美元興建巨型污水處理廠，與周邊29個(gè)城市簽訂合約有償共享，是這種協(xié)調(diào)機(jī)制的成功范例。除此之外，簽訂合約方式還應(yīng)用在社會(huì)安全與消防等方面，普遍受到歡迎。

　　英國模式

　　與國內(nèi)的城市群追求核心城市的“大”不同的是，英國倫敦城市群追求的是小城鎮(zhèn)的“小而精”。

　　英國倫敦城市群是世界地域面積最小、發(fā)展最早的世界級(jí)城市群，以倫敦—利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特、利物浦等數(shù)個(gè)大城市和眾多中小城鎮(zhèn)。這一地區(qū)總面積約4.5萬平方公里，人口3650萬，形成于20世紀(jì)70年代，是產(chǎn)業(yè)革命后英國主要的生產(chǎn)基地和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。

　　倫敦城市群走的是一條以城帶鄉(xiāng)發(fā)展之路。從20世紀(jì)60年代開始，隨著汽車在家庭的普及，英國人口開始大量向小城鎮(zhèn)遷移，大中城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)迅速興起。上世紀(jì)60年代，英國伯明翰的人口減少了8%，倫敦的人口減少了54萬。

　　為進(jìn)一步帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，英國政府實(shí)施了逆城市化行動(dòng)，將政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以期帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小與大中城市的差距。

　　隨后，英國政府的行動(dòng)很快得到公共事業(yè)單位及企業(yè)的響應(yīng)，高校、博物館等公共事業(yè)單位緊隨政府之后開始了遷移。英國大企業(yè)總部落戶小城鎮(zhèn)也漸成趨勢，英國泰晤士水公司總部在斯文登小城，英國燃?xì)夤究偛吭O(shè)在了溫莎小鎮(zhèn)。另外，許多跨國企業(yè)也把英國總部設(shè)在了小城鎮(zhèn)，如能源企業(yè)E.ON的英國總部在考文垂小城，豐田英國總部在樸次茅斯小城。

　　隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同層次的城鎮(zhèn)功能發(fā)生了很大變化，英國發(fā)展理念也逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變。從上世紀(jì)80年代起，通過科學(xué)規(guī)劃，英國大城市分區(qū)實(shí)行優(yōu)勢互補(bǔ)，各區(qū)突出特點(diǎn)，形成城市多功能協(xié)調(diào)發(fā)展；而中小城市則追求“小而精”，通過精細(xì)化設(shè)計(jì)，簡化主體功能，讓市場規(guī)律確定其功能產(chǎn)業(yè)，與周邊大城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　2009年，法國總統(tǒng)薩科齊在巴黎周圍畫了一個(gè)圈，宣布實(shí)施“大巴黎計(jì)劃”，用28年時(shí)間將巴黎提升為真正的“世界之城”；2010年，《芝加哥大都市展望2020年》規(guī)劃橫空出世，要將周邊200多個(gè)城鎮(zhèn)一并納入未來“芝加哥大都市區(qū)”的考慮范圍……

　　世界級(jí)城市群即將成為世界經(jīng)濟(jì)競爭的主角。