“茶杯”里的風(fēng)暴：爭(zhēng)議招投標(biāo)

盡管于今年9月下旬國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站上掛出的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》(征求意見(jiàn)稿)(下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)已于10月8日結(jié)束征求意見(jiàn)，市場(chǎng)更有說(shuō)法稱(chēng)該辦法有望年內(nèi)出臺(tái)，但圍繞電子招投標(biāo)的爭(zhēng)議，仍難言止息。

《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解到，自從《征求意見(jiàn)稿》公布以來(lái)，由于招投標(biāo)牽扯領(lǐng)域眾多，涉及工程建設(shè)、鐵路、航空、水利等行業(yè)，關(guān)于招投標(biāo)諸多規(guī)定細(xì)節(jié)，在業(yè)內(nèi)掀起了一場(chǎng)“茶杯”里的爭(zhēng)論風(fēng)暴。

爭(zhēng)論的范圍，不僅包括由政府部門(mén)設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)集中交易場(chǎng)所，能否建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電子招投標(biāo)系統(tǒng)，同時(shí)也追溯到對(duì)這些集中交易場(chǎng)所到底是服務(wù)、監(jiān)管還是代替市場(chǎng)主體的職能設(shè)置上來(lái)。

而爭(zhēng)論的本質(zhì)，則回歸到一個(gè)老生常談的經(jīng)濟(jì)學(xué)話題——政府與市場(chǎng)的關(guān)系、有形之手與無(wú)形之手的邊界如何劃分。

有形市場(chǎng)亂象

從2003年開(kāi)始，各地政府開(kāi)始設(shè)立專(zhuān)門(mén)的招投標(biāo)交易場(chǎng)所，作為政府職能的延伸，以事業(yè)單位身份出現(xiàn)為招標(biāo)人和投標(biāo)人服務(wù)，其設(shè)立初衷是 “為工程交易提供場(chǎng)所，為交易各方提供服務(wù)，為信息發(fā)布提供平臺(tái)，為政府監(jiān)管提供條件”。

發(fā)展至今，許多縣、鄉(xiāng)政府部門(mén)也設(shè)有下屬的招投標(biāo)交易場(chǎng)所，業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)之為“有形市場(chǎng)”；有些地方的有形市場(chǎng)歸住建部門(mén)管轄；有些則整合為公共資源交易中心，直接歸專(zhuān)設(shè)的地方政府公共資源管理辦公室或管委會(huì)管轄。

2011年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(下稱(chēng)《實(shí)施條例》)，有條件認(rèn)可了有形市場(chǎng)的地位。

《實(shí)施條例》頒布后僅4個(gè)月，有形市場(chǎng)亂象廣為業(yè)界詬病，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委法制辦監(jiān)察部幾部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例貫徹實(shí)施工作的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，要求整改有形市場(chǎng)廣為業(yè)界詬病的亂象。

本報(bào)記者獲得針對(duì)《意見(jiàn)》的幾份上報(bào)材料顯示，數(shù)十位招投標(biāo)專(zhuān)家和業(yè)內(nèi)人士以文件的形式梳理了有形市場(chǎng)存在以來(lái)，業(yè)界反映強(qiáng)烈，而需要整改的違法問(wèn)題。

其中一份清單列舉了十幾條違法現(xiàn)象，比如《實(shí)施條例》規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所不得與行政監(jiān)督部門(mén)存在隸屬關(guān)系，不得以營(yíng)利為目的。但現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)有形市場(chǎng)均隸屬地方政府的招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)。

而有形市場(chǎng)的收費(fèi)，也難逃業(yè)內(nèi)人士對(duì)其“營(yíng)利”指責(zé)。比如收取各項(xiàng)資料費(fèi)，每個(gè)項(xiàng)目向招標(biāo)代理收取資料費(fèi)(每個(gè)項(xiàng)目500元至1000元不等)，且不開(kāi)具任何票據(jù)；有些招標(biāo)辦，以招標(biāo)人退還投標(biāo)保證金不及時(shí)、不規(guī)范為名，強(qiáng)行要求將投標(biāo)保證金繳至招標(biāo)辦的銀行賬戶(hù)，還有些招標(biāo)辦，不僅向投標(biāo)人收取投標(biāo)保證金，而且還向招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收取招標(biāo)(誠(chéng)信)保證金；有些地方甚至由其向投標(biāo)人出售招標(biāo)文件。

本報(bào)記者在南昌公共資源交易中心網(wǎng)站上看到，其收費(fèi)項(xiàng)目按招投標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)不同，施工、勘察、監(jiān)理等按千分之一至百分之二不等向招投方和中標(biāo)方收取。除此之外，還需要按所使用的開(kāi)標(biāo)室、評(píng)標(biāo)室規(guī)格不同，按每半天收取數(shù)百元至數(shù)千元不等的費(fèi)用，使用電子競(jìng)價(jià)室則每次需繳費(fèi)1000元。

起草上述問(wèn)題清單的專(zhuān)家呼吁，雖然各地交易中心收費(fèi)均有各級(jí)物價(jià)部門(mén)的收費(fèi)批復(fù)，根據(jù)《實(shí)施條例》第五條“不得以營(yíng)利為目的”要求，還不如廢止這一條款，改為“重新按服務(wù)成本核定具體收費(fèi)項(xiàng)目，取消違法收費(fèi)和變相收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)禁攤派”，這樣更為明確和具有約束力。

2000年1月1日起施行的《招投標(biāo)法》起草人之一、國(guó)信招投集團(tuán)公司總裁袁炳玉向本報(bào)記者提出看法：“(單個(gè)有形市場(chǎng)收入)成千上萬(wàn)算少，年收入上億的都有，運(yùn)營(yíng)成本很低，中間差價(jià)，如果交給國(guó)家也行，可是這筆錢(qián)到哪去了，誰(shuí)也不知道。這其中有很大的弊端，容易滋生出不正當(dāng)?shù)男袨椤?rdquo;

“合肥”模式爭(zhēng)議

有形市場(chǎng)爭(zhēng)議比較突出的當(dāng)屬“合肥模式”。

11月初，合肥市十四屆人大常委會(huì)第36次會(huì)議舉行分組會(huì)議審議《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例(草案)》

當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道稱(chēng)，“招投標(biāo)‘合肥模式’享譽(yù)全國(guó)，如今，合肥又邁出了創(chuàng)新、領(lǐng)先和堅(jiān)實(shí)的一步——為公共資源交易立法”。

不過(guò)，本報(bào)記者在專(zhuān)家梳理的問(wèn)題清單中發(fā)現(xiàn)，爭(zhēng)議最多的內(nèi)容，恰恰就是“合肥模式”。

合肥草案規(guī)定，列入“目錄”的公共資源交易應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)、競(jìng)價(jià)、掛牌、詢(xún)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式進(jìn)行交易，并應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一在市、縣(市)公共資源交易中心交易。

合肥當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道稱(chēng)，合肥招標(biāo)投標(biāo)改革5年多來(lái)，進(jìn)場(chǎng)交易逐年遞增，截至今年9月底，進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目和交易規(guī)模兩項(xiàng)指標(biāo)超過(guò)全省其他地市總和，交易量位居中部六省省會(huì)城市前列。

列入“目錄”的并非全都是政府采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)人自己花錢(qián)進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，為什么一定要進(jìn)有形市場(chǎng)交易呢？

實(shí)際上，合肥草案肯定設(shè)縣一級(jí)的交易中心，已經(jīng)不符合法律要求?！秾?shí)施條例》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府才可建立招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所。

對(duì)于有形市場(chǎng)行使地方保護(hù)主義的做法，各地也是五花八門(mén)，有的甚至要八竿子打不著的計(jì)劃生育證明，有的地方還要求必須在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機(jī)構(gòu)，要有當(dāng)?shù)氐臉I(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)等等；有些交易場(chǎng)所以搖號(hào)來(lái)抽取中標(biāo)人；有些則由交易中心人員進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)，直接干預(yù)中標(biāo)結(jié)果。

一位業(yè)內(nèi)人士提供的有形市場(chǎng)審批事項(xiàng)顯示，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在場(chǎng)內(nèi)代理完成一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目，至少要去有形市場(chǎng)報(bào)送報(bào)備材料10次以上，有時(shí)高達(dá)15次，“這是人為增加備案環(huán)節(jié)、增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的監(jiān)督模式”，該業(yè)內(nèi)人士表示。

焦點(diǎn)：政府角色

再次引發(fā)業(yè)內(nèi)爭(zhēng)論的導(dǎo)火索，是《辦法》中的一款條款：依法設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他依法設(shè)立的法人組織可以按行業(yè)、專(zhuān)業(yè)類(lèi)別，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)。國(guó)家鼓勵(lì)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)營(yíng)。

“亂象橫生的交易中心，還給予它建設(shè)和經(jīng)營(yíng)交易平臺(tái)的權(quán)力，是否會(huì)導(dǎo)致管理難上加難？”一位業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑。

本報(bào)記者在發(fā)改委網(wǎng)站下載的《辦法起草說(shuō)明》，發(fā)現(xiàn)前一版的《征求意見(jiàn)稿》中有一條規(guī)定：行政監(jiān)督部門(mén)及其下屬機(jī)構(gòu)不得開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)。

從“不得”到“允許”的演變，一定程度折射出文章前面所提到的爭(zhēng)議。

本報(bào)記者了解到，有部委傾向于放權(quán)給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)主體來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)，也有部委則堅(jiān)持賦予政府下設(shè)的招投標(biāo)交易場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)交易平臺(tái)的權(quán)力。

辦法起草人之一、中國(guó)招投標(biāo)協(xié)會(huì)常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)李小林接受本報(bào)記者采訪時(shí)，敘述了個(gè)中曲折。

與反對(duì)政府所屬事業(yè)單位成為競(jìng)爭(zhēng)主體聲音一致的是，他也認(rèn)為，按照交易平臺(tái)的專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化需要，和可持續(xù)運(yùn)行動(dòng)力機(jī)制需要，還是應(yīng)該按市場(chǎng)開(kāi)放的模式來(lái)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。

不過(guò)，他又強(qiáng)調(diào)，一個(gè)制度的成功實(shí)施，必須兼顧現(xiàn)實(shí)條件。他所說(shuō)的現(xiàn)實(shí)情況，即指各級(jí)政府已經(jīng)設(shè)立的有形市場(chǎng)，為了滿足統(tǒng) 一進(jìn)場(chǎng)監(jiān)管的需要，準(zhǔn)備或已經(jīng)建立了一部分分行業(yè)、分專(zhuān)業(yè)的電子交易平臺(tái)。

“這是推動(dòng)電子招投標(biāo)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。應(yīng)該充分發(fā)揮‘有形場(chǎng)所和無(wú)形電子交易平臺(tái)’各自對(duì)于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的有效互補(bǔ)功能和積極提升作用。”他向本報(bào)記者說(shuō)。

有形之手？無(wú)形之手？

這個(gè)“現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)”亦是諸多市場(chǎng)人士擔(dān)憂之所在。

在電子招投標(biāo)越來(lái)越普遍的今天，許多地方政府的有形市場(chǎng)都配套了電子交易系統(tǒng)和軟件。各招標(biāo)單位和招投標(biāo)代理公司必須花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)軟件，方能進(jìn)行招標(biāo)和代理招投標(biāo)。

江蘇國(guó)際招標(biāo)公司副總經(jīng)理吳強(qiáng)給本報(bào)記者做了一個(gè)形象的比喻，這就好像必須每到一個(gè)地方，就得配把鑰匙。業(yè)務(wù)范圍廣的招標(biāo)代理公司，就得渾身掛滿鑰匙，到哪個(gè)山頭，唱哪首山歌。

吳強(qiáng)對(duì)本報(bào)記者總結(jié)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)情況是，招標(biāo)人是優(yōu)勢(shì)；政府是強(qiáng)勢(shì)；投標(biāo)人是弱勢(shì)；而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是劣勢(shì)。

國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，在這個(gè)話題中，應(yīng)該把政府分為雙重角色來(lái)看待。

從法理上，應(yīng)該禁止政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)。但如果考慮到政府作為采購(gòu)人的角色，他為什么不可以和其他作為市場(chǎng)主體的采購(gòu)人一樣，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)符合自身要求的交易平臺(tái)呢。

趙勇認(rèn)為，政府應(yīng)該退守到作為政府采購(gòu)人的市場(chǎng)主體角色，以及非政府采購(gòu)項(xiàng)目中服務(wù)和監(jiān)管者的角色。“在只是監(jiān)管方的條件下，政府滿足監(jiān)管需求就可以了，不一定要管交易的過(guò)程。”

袁炳玉也認(rèn)為，如果是政府采購(gòu)項(xiàng)目，倒是可以強(qiáng)制使用政府建設(shè)或委托的交易平臺(tái)，但不能規(guī)定非政府采購(gòu)的招標(biāo)項(xiàng)目也必須使用政府下屬的交易中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)的交易平臺(tái)。

《辦法》只是籠統(tǒng)地說(shuō)，各地交易場(chǎng)所、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他依法設(shè)立的法人組織可以建設(shè)和運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)，卻沒(méi)有將其行為限定在政府采購(gòu)人角色之內(nèi)。

中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院副院長(zhǎng)劉勝軍接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，靠政府建設(shè)電子招投標(biāo)平臺(tái)，某種程度上是自己約束自己，難以實(shí)現(xiàn)利益的超脫性，即使有問(wèn)題，其他參與者也很難對(duì)政府采取措施。最好的辦法是：對(duì)于非政府采購(gòu)，政府只充當(dāng)監(jiān)管者。

尋路招投標(biāo)：市場(chǎng)的歸市場(chǎng)

張麗華

招投標(biāo)這項(xiàng)制度的引進(jìn)和實(shí)施，其意在以合理的機(jī)制保證招標(biāo)人有效地運(yùn)用資金，選擇到相對(duì)滿意的中標(biāo)人，從而約束權(quán)力，防止腐敗。其程序和機(jī)制設(shè)置的關(guān)鍵，是限制、規(guī)范中標(biāo)選擇權(quán)人的權(quán)力，使之在相對(duì)透明的環(huán)境下運(yùn)作。

無(wú)論是有形市場(chǎng)還是無(wú)形市場(chǎng)，掌握中標(biāo)人的選擇權(quán)，不僅權(quán)力誘人，利益更誘人，這一領(lǐng)域的爭(zhēng)議必然發(fā)生，亦必然激烈。但是，如何規(guī)范和制衡，同時(shí)又兼顧市場(chǎng)效率，是法律、法規(guī)制定者首要考慮的。

盡管這兩年事業(yè)單位改革方向和舉措的話題頻繁見(jiàn)諸報(bào)端，但不可否認(rèn)，一些本不該營(yíng)利、本應(yīng)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，卻借監(jiān)管之名行高收費(fèi)之實(shí)，過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)行為的現(xiàn)象仍然存在。

就在10月10日，中國(guó)政府網(wǎng)公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，提出兩個(gè)新“凡是”。決定表述稱(chēng)，包括中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的市場(chǎng)主體，能自主決定，有效調(diào)節(jié)的，政府都要退出。同時(shí)，凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。

國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)亦在11月21日召開(kāi)的全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要更加尊重規(guī)律，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要更多發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，社會(huì)領(lǐng)域要更好地利用社會(huì)的力量，包括社會(huì)組織的力量，把應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的交給市場(chǎng)和社會(huì)。這也是改革的方向。

招投標(biāo)市場(chǎng)已經(jīng)形成了招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)審專(zhuān)家等完善的市場(chǎng)主體；這些市場(chǎng)主體可以自主決定，有效調(diào)節(jié)；招投標(biāo)本質(zhì)上也是典型的可以事后監(jiān)管和采用間接管理方式的事項(xiàng)。

作為監(jiān)管部門(mén)，首先要相信招標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)會(huì)規(guī)范運(yùn)作，如果事后發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體做不到，可以再對(duì)他們采取懲戒措施不遲。而不能從招標(biāo)文件的制作、招標(biāo)公告發(fā)布、投標(biāo)人的資格審查到中標(biāo)人的選擇等具體交易細(xì)節(jié)，都由政府大包大攬。

吳敬璉曾在早年談到與《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》(征求意見(jiàn)稿)爭(zhēng)議相似的現(xiàn)象，他在《應(yīng)對(duì)信息化的挑戰(zhàn)》中指出，在推進(jìn)國(guó)家信息化的口號(hào)提出以后，一些地方、部門(mén)乃至機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相上馬，斥巨資建設(shè)自己的局域網(wǎng)絡(luò)，相當(dāng)一部分局域網(wǎng)由于不能與互聯(lián)網(wǎng)和其他單位的局域網(wǎng)互聯(lián)互通，結(jié)果是耗費(fèi)了大量資源，只建成了一個(gè)單位內(nèi)部的自動(dòng)化辦公系統(tǒng)。

吳敬璉在文章中給出的處方，倒極適合作為本次爭(zhēng)議的結(jié)論：“信息化要建立在社會(huì)全體成員發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性的基礎(chǔ)上，政府行政機(jī)關(guān)的包辦代替和強(qiáng)迫命令，都只能給信息化建設(shè)制造障礙。”getty圖

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