急剎地方政府融資

上海國資記者 王錚

中央政府的精神并不是阻止地方政府的基建投資，而是努力控制債務急增，防控風險

2012年12月，猶如突然襲擊，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求地方各級政府不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業(yè)務無關的項目。

據(jù)《上海國資》采訪業(yè)內(nèi)分析人士，此項通知用詞少有的激烈，意圖亦盡可能清晰明顯，極少留有轉圜或模糊地帶。比如該《通知》在第一條“嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資”中表述，“地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等要嚴格執(zhí)行《國務院辦公廳關于依法懲處非法集資有關問題的通知》。”

“首次套用《非法集資通知》，其態(tài)度嚴厲可見一斑。”市場分析人士表示。

該《非法集資通知》為國務院2007年所發(fā)，其主要內(nèi)容是指，未經(jīng)有關監(jiān)管部門依法批準不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設，不得對機關事業(yè)單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平臺公司項目融資。

事實上，《通知》事無巨細，幾乎將現(xiàn)有地方政府投融資平臺的慣常融資手法一網(wǎng)打盡。如“不得委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務”；“不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”；“不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資”；“不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協(xié)議”等。

但業(yè)內(nèi)人士認為，雖然文件嚴厲如此，但目前城鎮(zhèn)化政策必定仍需要地方政府對基礎建設加以投資。

“我們不認為中央政府的精神是阻止地方政府的基建投資，而是努力控制債務急增，防控風險。”業(yè)內(nèi)均一致對《上海國資》表示。

激增的債務

一切都超乎了想象。2010年－2011年，地方融資平臺債務余額爆出高達10萬億元的數(shù)據(jù)。銀監(jiān)會開始整肅商業(yè)銀行貸款。

2010年5月，銀監(jiān)會要求商業(yè)銀行對融資平臺貸款重新解包還原，并要求商業(yè)銀行在2011年6月底之前，按照現(xiàn)金流的不同覆蓋情況，計算風險權重，并計提撥備。當年下半年，監(jiān)管部門要求商業(yè)銀行對一些沒有實際項目或貸款資金未按申請用途使用的融資平臺不再發(fā)放新增貸款，存量貸款亦不能發(fā)放。2011年，各地方融資平臺無法通過銀行獲得任何形式的新增貸款。

當時，地方政府融資平臺如臨大敵，現(xiàn)金流亦岌岌可危。

“融資平臺企業(yè)只能發(fā)企業(yè)債或中期票據(jù)，再就是財政解決，如果都行不通，只好項目暫緩，拉長期限。”當時，業(yè)內(nèi)均作如此判斷。

但是，地方政府平臺融資自有出路。開始借道信托、理財產(chǎn)品、券商、基金等渠道，以基建信托、城投債等方式延續(xù)資金供給。地方融資平臺當然有動力，貸款者亦樂為。

2011年，信托產(chǎn)品可謂狂飆突進，達到了創(chuàng)紀錄的5.5萬億元，城投債市場在短暫冰凍后，再度受市場追捧，成為支撐債市紅火的重要支柱。銀行理財產(chǎn)品則成為向信托、城投債甚至私募股權投資源源不斷輸送資金的重要渠道。

“銀監(jiān)會對商業(yè)銀行的放貸是通過限額管理，不能突破限額，但表外業(yè)務無法統(tǒng)計亦無法限額。”商業(yè)銀行人士表示。

對已有大量貸款的地方融資平臺，商業(yè)銀行除了繼續(xù)支持，事實上不可能馬上切斷資金。“如果不繼續(xù)提供資金，地方融資平臺又不能馬上償還，那只能作壞賬處理。”業(yè)內(nèi)人士解釋。

商業(yè)銀行當然不希望增加自己的壞賬。

“一些私人銀行部類似于信托公司運作，資金真正的投向很難掌握，可能的流向是房地產(chǎn)、公路等基礎設施和地方融資平臺。”一位金融專家表示。

可見，市場資金最終仍是來自銀行，只是換了通道，放在銀行表外，既滿足監(jiān)管要求，同時遮蔽風險敞口。

“2011年新增的地方融資平臺債務非但沒有減少，反而比控制銀行貸款前要更多。”商業(yè)銀行人士表示。

不過更可怕的是，因理財投向不明，地方融資平臺負債余額亦無從準確統(tǒng)計，只能從公開報表中預估。

“截至2012年上半年，中國商業(yè)銀行表外加權風險資產(chǎn)為7.53萬億元，較上一季度增長3441億元。其中，上市銀行表外加權風險資產(chǎn)增速在15%左右，超過了同期信貸增速。”統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明。

而央行在《2012年二季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》表示，“2012年上半年社會融資規(guī)模仍然多于上年同期。上半年社會融資規(guī)模為7.78萬億元，比上年同期多135億元。而這其中，未貼現(xiàn)的銀行承兌匯票增加6089億元，委托貸款增加4827億元，信托貸款增加3432億元。”其報告亦表明，“信貸缺口已經(jīng)由表外填補。”

既然控制商業(yè)銀行貸款未能控制地方融資平臺債務增長，于是，四部委文件明確再堵目前表外融資渠道。

業(yè)內(nèi)預計，因為《通知》的威懾，可能會迫使地方融資平臺的融資渠道從表外再移至表內(nèi)，以獲得商業(yè)銀行貸款為主。

但這談何容易。

融資不易

地方融資平臺通常的做法是，其所投項目多為地方基礎設施，一般而言，所需建設資金60%甚至更多需要尋找社會融資，項目完成前，融資平臺基本上沒有什么收入，須等項目完成后，由當?shù)卣少?，政府再從財政或土地出讓金中予以補貼，讓融資平臺得以還本付息。

事實上，如果經(jīng)濟持續(xù)增長，這是可行的。“比如土地儲備時每畝30萬元，出讓時可能達到每畝200萬元，融資平臺以這種預期收入做為償債資金。”商業(yè)銀行人士表示。

但一旦經(jīng)濟放緩，掩蓋的風險則會加倍放大，商業(yè)銀行目前對地方政府債務亦極其擔心。

“很多融資平臺融資后并無項目對應，且負債已經(jīng)超過地方政府財政收入的多少倍，商業(yè)銀行很難發(fā)貸。”業(yè)內(nèi)人士表示。

不過，銀監(jiān)會已對地方融資平臺貸款重新做規(guī)，對增量貸款放開小口。

該《規(guī)定》表示，地方融資平臺作為主體能爭取商業(yè)銀行貸款的項目大約有5項，一是符合《公路法》的收費公路；二是國務院審批或核準通過，資本金到位的重大項目；三是土地儲備類和保障房項目；四是農(nóng)村水利建設；五是2011年底已完成60%以上進度的工程且現(xiàn)金流全覆蓋。

另外，融資平臺本身必須符合四個條件，一是公司治理完善，一是抵押擔保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款在抵押擔保、貸款期限和還款方式等方面整改合格，一是資產(chǎn)負債率低于80%，一是平臺存量貸款中需要財政償還的部分已列入財政預算。

事實上，這不容易達到。

“上海本地投融資平臺尚有公司治理機制，亦有現(xiàn)金流覆蓋，貸款并不難，但外地很難說。”業(yè)內(nèi)人士表示。

目前，商業(yè)銀行對融資平臺的貸款對象仍僅局限于保障房。

“銀行對地方融資平臺新增貸款大部分是保障房項目，現(xiàn)在新審批的也是如此。”招商銀行古北支行副行長沈凝對《上海國資》表示。

可見，地方融資平臺再轉移至商業(yè)銀行貸款似乎不大可能。

如果繼續(xù)表外融資，地方融資平臺會采取什么樣的方法？

多數(shù)業(yè)內(nèi)人士表示，“從《通知》來看，不對存量發(fā)生作用，針對的是增量。意即已經(jīng)開工的或者發(fā)生借款的，應該不會受太大影響，但新增融資量，除非是符合要求的，否則可能會受阻，這很清楚。”

《上海國資》得知，目前很多融資平臺亦與各方研究對策，目前仍處于觀望之中。但緊張之風已顯而易見。

“如果地方政府手中有企業(yè)，很可能會讓一些實業(yè)企業(yè)做融資平臺用途，用企業(yè)的信用進行擔?；蛑苯舆M行融資，實體企業(yè)負債率不高，且公司治理完善，亦有充足現(xiàn)金流。”一家城市基礎設施建設投資公司負責人表示。

亦有市場人士表示，如地方政府手中有上市公司資源，亦可能加以利用，通過股份質押獲得變現(xiàn)能力。“但這可能會犧牲企業(yè)利益，那就看政府如何選擇。”市場分析人士表示。

另外，如融資平臺手中除土地外還有其他優(yōu)質資產(chǎn)，亦可以做抵押獲得項目資金。“但手中有優(yōu)質資源的情況已經(jīng)很少。”上述人士表示。

BT項目前途

以土地資產(chǎn)未來收益作為償債資金是地方融資平臺吸引銀行資金的主要手法，融資后，地方融資平臺會將這些資金用于拆遷、一級土地開發(fā)，以吸引投資商，出讓土地。

此外，如果地方政府需要直接建設城市基礎設施，比如路橋和地鐵，BT方式則是常用的融資方法。

采用BT或BOT方式，是先由建筑企業(yè)提供資金建設，地方政府再分期回購。一般來說，建筑企業(yè)會直接和地方政府建設部門簽訂回購合同，確定回購時間、期數(shù)、回購利率等。如和地方融資平臺簽訂合同，則需要政府出具擔保函。

但在看得見的未來，地方政府的新增BT項目可能要大打折扣。

四部委的《通知》規(guī)定，除公租房和公路等項目，地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務，并且不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔保。

“如果地方政府不能和企業(yè)簽訂BT合同，那么建設企業(yè)只能和融資平臺簽，但政府又不能提供擔保，那么我們的合同有沒有保障？一旦融資平臺倒閉，那回購款找誰要？”多家城市基礎設施建設投資公司負責人表示。

業(yè)內(nèi)專家亦表認同：“原本就比較難安排的BT回購擔保，未來將更加困難，可能成為BT項目的操作難點。”濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎對《上海國資》表示。

而建筑公司在采取BT操作方式時，一般亦要通過銀行或信托前期融資，組成項目公司再和地方政府簽訂合同，如果BT模式受阻，銀行和信托會對放款更加謹慎，或者增加建筑公司融資成本。

“一些大型商業(yè)銀行已經(jīng)下發(fā)通知，暫停向BT項目發(fā)放貸款。”張燎表示。

這樣一來，造成惡性循環(huán)的是，建筑企業(yè)不敢接未能獲得銀行支持的基礎設施項目。“對未來壓力相當大。”

據(jù)《上海國資》了解，目前無論是地方政府融資平臺、施工建筑企業(yè)亦或金融機構，都在放慢腳步。“我們在期待進一步的細則，暫時沒有動作。”一位區(qū)縣政府融資平臺負責人表示。