從“脆弱性”入手進行災害分析和管理

    由于今年的雪災和地震災害的巨大影響，已經使得越來越多的公眾關注公益機構自身的治理機構和管理能力。而如何讓捐贈者的每一筆捐款都實現他們的善良愿望，能夠保證受災群眾相應的受益，也成為人們關注的焦點。事實上，如果缺少有效的監(jiān)管，一些捐款很可能會帶來腐敗行為。

    一般而言，災害發(fā)生后的救援主要包括兩個核心工作，即，生命救援；其他的緊急救援以及災后重建（如食物和水、住所、衣物、環(huán)境衛(wèi)生、防疫、農業(yè)以及關鍵設施等等）。

    就地震災害發(fā)生后的救援和重建而言，即使排除非法的腐敗行為，那些接受捐款的境內外的公益組織本身的災害管理能力，實際上一定會影響到這些善款使用效果。但是，許多普通公眾其實并沒有恰當地注意到，公益組織內部機構管理能力以及項目管理能力，將會對他們的捐贈最終使用效果產生多么巨大的影響。

    實施一般緊急救援的公益組織進入受災社區(qū)開展的第一步，通常進行災害評估和需求分析，這樣的評估有助于災害管理者對災害作出正確的響應；第二步，根據需求并結合組織本身的資源和能力，初步作出回應的決策；第三步，是物資采購和資金撥付；第四步，是物質的分發(fā)或災后重建的執(zhí)行。

    而在整個評估過程中，越來越多的公益組織開始將“脆弱性”作為災害分析和管理整體的一部分。脆弱性分析認為每個人面對災害的脆弱性或受災害的影響是不同的。脆弱性分析需要審視的社會、經濟和政治結構、勢力和過程都足以決定人們的選擇或生活方式，使他們處在危險之中或在災害面前顯得脆弱。這個工具強調的是，不同經濟狀況的人，不同健康狀況，不同教育程度的人，不同性別的人，在災害中受到傷害的程度，以及自我恢復的能力是非常不一樣的。

    此外，在脆弱性評估的框架下，如果能將“參與式”的工作手法結合起來，很多時候會使得災害的評估乃至后期的執(zhí)行和監(jiān)管變得更順暢，更為重要的是，這種框架的程序性和社區(qū)的參與，使得資源的使用實際效果將會遠遠大于傳統的“平均分配”。因此，災害發(fā)生后，評估災情的過程，必須要充分融入受災群眾的參與，才能使得救援更為有效。道理非常簡單，在一個社區(qū)中，相互之間無論是災前的經濟狀況，還是災害中的實際損失，由于是一個熟人社會，造假成功的可能性很小。正是這種“清楚”，才構成了參與過程中的制衡，在涉及到外界提供援助標準的時候，如果引入“公示”這種參與機制，不僅僅能夠達致社區(qū)的公平，也能夠讓最需要的人得到物質。

    另一方面，如果沒有足夠的監(jiān)管和制衡，掌握資源的個人和組織腐敗很多時候將會無法避免。而“參與式”的工作手法鼓勵和推動潛在的受益群體參與決策、管理、監(jiān)督的模式，不僅使得受益人對社區(qū)的擁有感加強。同時，你會發(fā)現，10個人監(jiān)督一個人，要比一個人監(jiān)督一個人容易和靠得住得多。參與式，正是讓社區(qū)的每一個利益相關者來監(jiān)管項目的執(zhí)行官員或其他掌握資源的人。比如，在對受災地區(qū)發(fā)放物質的時候，樂施會成熟的做法是，首先制作花名冊，并公示每個受災人應當獲得物資的數量，同時，在一些社區(qū)還會要求社區(qū)所有成員對每戶的能力和脆弱性進行評估。

    當然，受災群眾的參與，還體現在援助需求的調查過程中，同一個災害過程中，不同的社群有不同的需求，例如，在今年1月份中國大部分地區(qū)的雪災救援過程中，樂施會的災情考察人員在貴州貴定縣評估災情的時候發(fā)現：同一個村子，有一個小組一直贊同樂施會援助他們土豆種，而另外一個小組則有更多的人希望能夠得到外界的大米援助。兩個社區(qū)距離相差不過500米，但是需求截然不同；是因為前者住在山上，以土豆為主食，這次凌凍災害中很多土豆種被凍壞了，而后者住在山谷里面，氣溫比較高，土豆沒有凍壞，只是秧苗被凍死了。

    許多實踐已經表明，受益人的擁有感和參與程度，正是鼓勵和推動受災群體實現自救和提升其能力的重要手段。受災群眾是自己利益最好的發(fā)言人，他們的充分參與是災害管理項目的核心要素。