處理好現(xiàn)階段的若干監(jiān)管關系

　　■ 王俊壽

　　國際金融危機使大家對金融監(jiān)管的關注與日俱增。在當前銀行業(yè)積極貫徹執(zhí)行“保增長、調(diào)結構、擴內(nèi)需、促發(fā)展”的中央政策方針的形勢下，中國銀監(jiān)會本著“順周期服務，逆周期監(jiān)管”的思路和“寬嚴相濟，差別監(jiān)管”的原則，一方面引領銀行業(yè)金融機構積極響應國家宏觀經(jīng)濟政策，做“保增長”的排頭兵，另一方面，指導各類金融機構做到“心要熱，但眼要明；手要快，但腳要穩(wěn)”，一手促發(fā)展，一手防風險，有效樹立“有所為，有所不為”的理念，穩(wěn)妥處理好新形勢下的新情況和新問題，真正體現(xiàn)科學發(fā)展與和諧監(jiān)管的辯證關系。

　　筆者擬結合近期銀監(jiān)會出臺的一系列監(jiān)管新政以及屬地監(jiān)管中的一些體會感受，提出下一步做好監(jiān)管工作的思路與想法。

　　關于處理好“原則導向”與“規(guī)則導向”的監(jiān)管關系

　　如何處理好“原則”與“規(guī)則”的關系，哪些領域、哪些機構采取原則監(jiān)管理念，而哪些銀行、哪些業(yè)務還必須采用規(guī)則監(jiān)管手段，進而體現(xiàn)出“寬嚴相濟，收放自如”的監(jiān)管思路，是擺在監(jiān)管者面前的一個現(xiàn)實問題。雖然說“原則導向”與“規(guī)則導向”不是能簡單地進行概念劃分，但是，為了引領與指導日常監(jiān)管能具有可操作性，我認為應按照以下幾條原則予以把握。一是，好銀行，原則導向監(jiān)管；差銀行，規(guī)則導向監(jiān)管。對那些資本充足、內(nèi)控嚴密、運行安全、服務和效益良好的銀行業(yè)機構實施原則導向監(jiān)管。特別是監(jiān)管評級連續(xù)三年名列前茅的更要享受到原則導向監(jiān)管環(huán)境下的正向激勵與約束。反之，則要嚴格執(zhí)行規(guī)則監(jiān)管，說一不能二，采取切實有效措施，防范化解潛在風險，逐步引領其向“好銀行”發(fā)展。二是，非法人機構，原則導向監(jiān)管；法人機構，規(guī)則導向監(jiān)管。隨著各銀行業(yè)機構不斷完善公司治理架構和流程管理機制，主流風險亦更加集中于上級法人和中后臺，分支機構作為服務終端和營銷渠道，更多地體現(xiàn)為合規(guī)風險和操作風險等，因此，“管住樹干不動搖，樹枝樹葉亦白搖”。所以，對法人機構執(zhí)行較為嚴格的監(jiān)管要求與手段，可以從源頭控制風險；而對非法人機構，則更多關注服務方面的風險。宜采取“自律為主，監(jiān)管為輔”的原則導向方法，即以有“直系”關系的總行條線管控為主，以“旁系”身份出現(xiàn)的屬地監(jiān)管服務為輔。三是，上市機構，原則導向監(jiān)管；非上市機構，規(guī)則導向監(jiān)管。作為公眾持股的上市銀行，其外在壓力和內(nèi)在動力都會促使其“不待揚鞭自奮蹄”，積極、主動、誠實地與監(jiān)管當局溝通，快速、準確、合規(guī)地披露自身的信息，這是借助外力達到內(nèi)省的目的。而非上市機構由于缺乏公眾的監(jiān)督約束和自身存在的先天不足，大部分仍需要規(guī)則導向監(jiān)管來幫助它們“去粗取精、強身健體”，尤其是中小銀行中的城商行和農(nóng)村合作金融機構。四是，質(zhì)量型指標，原則導向監(jiān)管；數(shù)量型指標，規(guī)則導向監(jiān)管。就現(xiàn)階段而言，宜采取原則導向監(jiān)管的有：公司治理要求，內(nèi)部控制建設，服務質(zhì)量評價，業(yè)務流程優(yōu)化，激勵約束機制，創(chuàng)新能力培育，信息披露要求，社會責任工作，等等；而對資本充足、資產(chǎn)分類、減值計量、撥備要求、會計準則、呆賬核銷和集中度衡量等則適合采用規(guī)則導向監(jiān)管。

　　關于處理好“機構監(jiān)管”與“功能監(jiān)管”的關系

　　在銀監(jiān)會以“機構監(jiān)管”為主的大背景下，各派出機構分別結合屬地情況，積極探索功能監(jiān)管主導下的流程再造，呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面。我認為，無論何種改革探索，都必須落腳在有利于科學發(fā)展和提高監(jiān)管效能這一出發(fā)點上來。具體到這兩種監(jiān)管模式的選擇，至少應該把握以下幾條原則：一是，機構監(jiān)管為主，功能監(jiān)管為輔。這既是上下相對統(tǒng)一的要求，也是很好抑制系統(tǒng)風險的需求。機構監(jiān)管重在“面”上的整體控制，功能監(jiān)管則是“線”上的深度掌握；前者是橫向的，后者是縱向的；機構監(jiān)管突出系統(tǒng)性，功能監(jiān)管著力專業(yè)性。最終，二者應該是一個矩陣式、復合型的監(jiān)管聯(lián)動機制。功能監(jiān)管成果要成為對機構風險評級的重要依據(jù)。另外，在這種“條塊結合，以塊為主”的監(jiān)管中，處理好上下之間的“一對多，多對一”問題和人力資源配置是能否體現(xiàn)兩種監(jiān)管方式集成效應最大化的關鍵。二是，法人銀行，以機構監(jiān)管為主；非法人機構，以功能監(jiān)管為主。我們的監(jiān)管評級都是針對法人機構進行的，這種360度的評級就要求監(jiān)管當局對機構經(jīng)營管理和風險有一個整體評價與判斷，從公司治理到管理架構，從風險文化到執(zhí)行效果，要進行全方位的跟蹤與監(jiān)督。所以，貫徹“管法人”的監(jiān)管理念，就要從全局出發(fā)，做好全面監(jiān)管；對非法人機構而言，其上級銀行和內(nèi)控駕馭能力不斷加強，內(nèi)審和合規(guī)建設不斷完善，監(jiān)管派出機構在準確掌握其法人機構的整體風險狀況的基礎上，按照“聯(lián)動監(jiān)管”的原則與方法，應主要關注非法人機構在執(zhí)行力和業(yè)務條線等方面的風險特點。而功能監(jiān)管方式恰好可以完成在某一功能線上的風險預警和檢查。如，就目前而言，法人銀行按機構監(jiān)管要求，重點應關注資本充足、貸款集中度和信息科技風險等，而對非法人機構的功能監(jiān)管重點體現(xiàn)在對票據(jù)、信貸“三查”、二套房按揭、信用卡、網(wǎng)點操作風險、員工道德風險和小企業(yè)融資等可能會與上級和監(jiān)管進行博弈的業(yè)務領域或條線，這樣也有利于監(jiān)管當局對同質(zhì)同類業(yè)務在不同機構之間的風險表征進行全盤掌控，并實施相對統(tǒng)一的監(jiān)管標準和手段?？傊?，機構監(jiān)管與功能監(jiān)管是辯證統(tǒng)一的關系，換言之，機構監(jiān)管是由若干條功能監(jiān)管線組成的，各條線上的風險真正摸清了，整體的風險也就盡在掌握了！

　　關于處理好“現(xiàn)場檢查”與“非現(xiàn)場監(jiān)測”的關系

　　按照銀監(jiān)會領導提出的“非現(xiàn)場監(jiān)測是雷達站”，現(xiàn)場檢查實施“精確打擊”的總體要求，各級監(jiān)管部門都在結合屬地實際，重塑監(jiān)管架構，再造監(jiān)管流程，挖掘協(xié)同效應，并且也探索出一些體會與經(jīng)驗來，但是，距離最佳的效果和目標尚存一定的差距。主要表現(xiàn)在“兩張皮”現(xiàn)象的存在。就派出機構而言，現(xiàn)場檢查主要是在做上級部署的項目，完成這些規(guī)定動作都已經(jīng)應接不暇了，因此，對屬地非現(xiàn)場檢查報告中提示的風險或問題，就不能實施及時準確的重點打擊。而且，這種前后臺的流程設計尚需要一種機制予以盤活，而不是簡單的信息傳遞或盡職免責。為此，需要做好以下兩方面的工作：一方面，在監(jiān)管定位上，發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)測的“雷達站”的功能，釋放現(xiàn)場檢查“放大鏡”的效果。隨著監(jiān)管信息系統(tǒng)的運行，實現(xiàn)實時、過程和動態(tài)監(jiān)管成為可能，“足不出戶，一切盡在掌控”的理想化和集約式監(jiān)管變成現(xiàn)實。所以，一定要充分利用非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)所反映的多種信息和問題，在集中分析和持續(xù)跟蹤的前提下，將有關信息移交給前臺部門，而現(xiàn)場檢查就要按圖索驥，充分挖掘“顯微鏡”下看到的蛛絲馬跡，“一竿子到底”，進行徹底檢查。對檢查成果還要運用“放大鏡”進行風險提示和預警教育，達到“有病吃藥，無病健身”的釋放效果。另一方面，在監(jiān)管技術上，非現(xiàn)場監(jiān)測做到“遠而近之”，現(xiàn)場檢查實現(xiàn)“近而遠之”。不是說，非現(xiàn)場監(jiān)測到的信息都要移交給現(xiàn)場部門，而是對發(fā)現(xiàn)的可疑數(shù)據(jù)與信息先進行“初診”，可以運用實地調(diào)查，談話了解等方式與被監(jiān)管機構進行有效溝通，有些問題可能不需要前臺部門進行立項檢查就可以解決；因此，非現(xiàn)場部門有必要的話，也可以近距離接觸有關銀行業(yè)機構進行調(diào)研核實，即所謂的“遠而近之”；對現(xiàn)場檢查部門來講，盡管與被檢查機構貼得很近，但是，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，一定要“拔出蘿卜帶出泥”，以小見大、由近及遠，對可能是整體存在的風險問題，要橫向提示，縱向上報，達到監(jiān)管成果的最大利用和效果的最優(yōu)體現(xiàn)。當然，這里還需要“兩主員”即主監(jiān)管員和主查人的密切溝通與配合。

　　關于處理好“順周期服務”和“逆周期監(jiān)管”的關系

　　自金融危機發(fā)生以來，全球都在反思監(jiān)管的親周期性問題。其實，在中國，這一現(xiàn)象并不突出。因為，我國的金融市場化制度還遠沒有達到發(fā)達國家的水平，擔當“有形之手”的政府監(jiān)管還是要發(fā)揮強勢作用，所以，暴露出來的金融風險也遠沒有西方國家那么嚴重。但是，在后危機時代，如何做好監(jiān)管工作，則將是真正檢驗我們監(jiān)管能力的時候了。其實在前幾年，銀監(jiān)會就提出“以豐補歉”的監(jiān)管思路，這應該說是逆周期監(jiān)管的一種思維。在當下應付危機的過程中，更是體現(xiàn)出“科學靈活、有保有壓”的彈性監(jiān)管思想。在國家提出“保增長”的大背景下，監(jiān)管部門及時跟進，在“國九條”的基礎上，迅速推出“銀九條”，將不良“雙降”改為“雙控”，提出“救急救窮不救亂”，對確實因金融危機造成經(jīng)營困難的，允許進行貸款的期限調(diào)整，并適當提高監(jiān)管容忍度。為保證貸款流入實體經(jīng)濟，又出臺了《固定資產(chǎn)管理辦法》和《項目融資指引》，運用監(jiān)管激勵手段，鼓勵銀行支持弱勢行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，使得“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資環(huán)境不斷改善。實施案件治理中的差別問責制度，等等。應該講，這些都是順周期服務的一些監(jiān)管舉措。與此同時，監(jiān)管高層領導并未放松對一些風險指標的從嚴控制與監(jiān)測。如，對資本充足率和撥備覆蓋率的計量口徑與最低標準都作了審慎性的調(diào)整，剔除潛在風險，提高抵御預期與非預期損失的能力。而對貸款集中度，票據(jù)融資、政府平臺貸款、個人二套房貸按揭、流動性缺口管理和案件防控等都進行及時的窗口指導和應急現(xiàn)場檢查，以糾正在個體理性助推下引發(fā)的集體非理性，在大家熱情地“保增長，擴內(nèi)需”的時候，適當降點兒溫度，警惕經(jīng)營中的不審慎行為，以保證可持續(xù)的健康發(fā)展，這種“有保有壓，有收有放”的監(jiān)管政策本身就是“逆周期監(jiān)管”的具體體現(xiàn)。

　　關于處理好“縱向監(jiān)管執(zhí)行”和“橫向服務地方”的關系

　　作為監(jiān)管派出機構，各地監(jiān)管局的首要任務是貫徹落實好銀監(jiān)會的有關要求與部署，但是，各地方經(jīng)濟金融生態(tài)環(huán)境卻又各不相同，如何將上級的監(jiān)管思路與舉措跟所在屬地的整體情況有機結合起來，實施針對性監(jiān)管，是擺在各派出機構面前的一道命題。就目前來講，政府希望多投放貸款，多引進機構，而監(jiān)管則更多關注貸款的風險，引進機構的質(zhì)量；政府可能借用行政力量要求地方法人機構干這干那，而監(jiān)管則希望按照市場規(guī)則平等競爭，政府著眼點與監(jiān)管著力點的確不太相符。為此，地方銀監(jiān)局應該做好如下工作。一是主動溝通。派出機構要樹立“在水一方”、服務地方的理念，及時傳遞銀監(jiān)會的有關最新指示、部署與要求，結合屬地情況，提出貫徹落實意見后，主動與地方政府進行交流溝通，征得他們的理解和支持。如針對政府平臺融資問題，要將風險如實向政府匯報，揭示其中蘊含的系統(tǒng)性風險，最終不要由信貸風險演變成財政風險。因為，政府一方面在減稅讓利，另一方面又在隱形負債，這種“剪刀差”缺口會給地方財力造成巨大的負擔，尤其是大型基建項目貸款周期長，還款壓力大，缺少資本金的大宗信貸很容易被“財政化”占用，從而給商業(yè)銀行造成巨大的資產(chǎn)風險。為此，監(jiān)管當局要主動提出監(jiān)管意見或建議，提請政府充實資本金、控制預算約束和理性融資需求。二是及時上報。關于地方政府對金融支持經(jīng)濟的一些訴求或希冀，屬地銀監(jiān)局要理解他們的愿望，在市場準入和鼓勵創(chuàng)新等方面，積極做好與上級的匯報與協(xié)調(diào)，扮演好上傳下達的角色。三是尋求平衡。在屬地金融機構“踩著油門往前跑”的同時，監(jiān)管部門要適時“點剎車”，確保地方金融“艦隊”平穩(wěn)運行。除了常規(guī)的風險提示、窗口指導和限制措施等“防守型”手段之外，亦可采用一些順勢而為的監(jiān)管方法，實現(xiàn)多贏的結局。如針對大客戶貸款的集中度問題，可以積極推動銀團貸款，一方面，在行際之內(nèi)稀釋集中度，以滿足對單體機構的監(jiān)管要求；另一方面，還不至于因硬性壓縮貸款而引發(fā)地方信貸大幅波動?？傊?，對于派出機構而言，在服務地方經(jīng)濟方面要“搖旗吶喊”，在執(zhí)行上級監(jiān)管指令方面則要“站崗放哨”，并實現(xiàn)兩者之間的有機統(tǒng)一?！?/p>

　　作者系天津銀監(jiān)局副局長