交通：鐵公機延續(xù)黃金投資期

　　專訪中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務部主任周曉勤

　　未來5年，交通投資年均都在萬億元左右。其中，“鐵公機”仍然是投資重點，其項目的產(chǎn)權(quán)和管理體制都將趨于多元化方向發(fā)展

　　文/本刊記者 秦鳳華

　　城市軌道交通、城際鐵路客運專線、公路、橋梁、機場??中國交通基礎設施正迎來一波建設高峰：至“十二五”末期，我國將新建軌道交通線路約93項，總建設里程約2700公里，投資規(guī)模約10700億元；2009-2012年鐵路建設投資計劃約為2萬億元，平均每年投資都將在6000-7000億元；“十二五”期間初步估計機場建設投資規(guī)模約為3500億元，包括新建和改擴建項目投資，新增機場項目70多個。

　　中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務部主任周曉勤認為，無論是鐵路、公路，還是民航、機場，既具有公益性項目特點，也可以作為經(jīng)營性項目，吸引社會資金參與投資建設，且未來“鐵公機”項目的產(chǎn)權(quán)和管理體制都將趨于多元化方向發(fā)展。

　　軌道交通投資熱度不減

　　《中國投資》：在新一輪擴大內(nèi)需經(jīng)濟刺激計劃中，許多城市都提出建設城市軌道交通規(guī)劃。目前國家是否有再批一些城市新的城市軌道交通項目的計劃？有哪些城市已提交可行性研究報告？是否存在建設速度過快、投資過熱的問題？

　　周曉勤：從國辦發(fā)[2003]81號文頒布以來，國家一直沒有中斷過城市軌道交通建設規(guī)劃的審批，雖然人為地分成第一批、第二批，但是目前審批的原則還是按照81號文精神，成熟一個審批一個。

　　根據(jù)81號文規(guī)定，從申報建設規(guī)劃，建設規(guī)劃審批后，城市近期內(nèi)的軌道交通建設項目視同立項，可直接上報審批規(guī)劃內(nèi)項目的可行性研究報告。目前建設規(guī)劃已經(jīng)得到審批的有25個城市，有些城市還在審批過程中。據(jù)了解，還有不少城市正在積極進行規(guī)劃編制的前期工作，完成編制后即可上報審批。

　　從整體建設規(guī)模上，我國目前城市軌道交通建設無論速度還是規(guī)模都可以說是前所未有的。尤其是擴大內(nèi)需政策執(zhí)行以來，越來越多的城市提出建設城市軌道交通，在一些同等條件的城市之間，不可避免地出現(xiàn)某些相互攀比的現(xiàn)象。

　　總體上講，我國目前城市軌道交通建設確實規(guī)模大且建設速度快，但從具體城市分析，也反映出多數(shù)城市基礎設施發(fā)展滯后，歷史欠賬過多，導致城市軌道交通建設滯后于交通需求，而當前確實是加快建設的好時機。一般說，城市軌道交通不像房地產(chǎn)等行業(yè)會過度發(fā)展、產(chǎn)生泡沫，它是以交通和城市發(fā)展需求為前提，不會產(chǎn)生重復建設現(xiàn)象，同時還符合能源和環(huán)境政策。只要以科學求實的態(tài)度，積極做好引導，把握好建設節(jié)奏，使其可持續(xù)發(fā)展，就可以做到防止過熱。

　　《中國投資》：制約城市軌道交通發(fā)展的主要因素是什么？國家是否將從資金和票價政策上給予一定的支持和補貼？如何有效解決城市軌道交通公益性與效益方面的問題？

　　周曉勤：目前制約城市軌道交通發(fā)展的主要因素是可持續(xù)發(fā)展問題，它表現(xiàn)在許多方面，突出表現(xiàn)是城市軌道交通財務的可持續(xù)性。城市軌道交通由于本身特性，存在著投資巨大、運營成本高、經(jīng)濟效益差等特點，單靠本身的運營不能盈利。對于相對經(jīng)濟條件好的城市，建設資金往往不成問題，問題主要表現(xiàn)在運營后尤其線路建設達到一定程度后，補貼還貸的壓力非常大，運營的可持續(xù)性是重要問題；而對于經(jīng)濟條件相對較差的城市，建設資本金的籌集往往會有困難。目前，城市軌道交通建設造價呈逐步升高趨勢，直接導致建設成本加大，運營期還本付息壓力過大，對于城市軌道交通可持續(xù)、健康發(fā)展極為不利。另外，還應鼓勵自主創(chuàng)新產(chǎn)品設備的應用，一方面可以降低造價，另一方面，運營后可大大節(jié)省運營和維修成本。

　　從世界范圍上看，建設城市軌道交通的城市大多得到國家在資金上的支持，在相關(guān)政策上也給予較大優(yōu)惠。雖然目前國家還沒有在資金上和票價政策上給予一定的優(yōu)惠和補貼，但將來會是個趨勢，是公平的體現(xiàn)。

　　城市軌道交通是準公共產(chǎn)品，具有公益性和經(jīng)營性，因此，公益性和效益作為城市軌道交通矛盾共同體同時存在。城市軌道交通又是外部效益很強的行業(yè)，其效益主要體現(xiàn)在外部，如交通、土地開發(fā)、環(huán)境和經(jīng)濟社會等方面。因此，首先政府要從政策上進行干預，從體制上解決城市軌道交通內(nèi)部效益差的問題。城市軌道交通的效益從內(nèi)部來講，票價不能收回建設和運營成本，客觀上導致運營企業(yè)很難實現(xiàn)盈利。另外，由于運營商一般是獨家經(jīng)營，在市場機制不健全的情況下，很容易出現(xiàn)政企不分，導致企業(yè)管理和效率方面出現(xiàn)問題。因此，在建設運營管理體制改革上，還要進行積極探索，政府支持，市場運作，建管分離，提高運營效益和效率。即政府承擔起公益部分費用，如城市軌道交通基礎部分的建設，運營商通過競爭承擔運營部分的建設，運營通過政府監(jiān)管，體現(xiàn)城市軌道交通的公益性和效益。

　　《中國投資》：在4萬億元經(jīng)濟刺激計劃中，鐵路投資是重要一部分。未來如何保證鐵路投資的持續(xù)？“十二五”期間，還將有哪些城際鐵路和重要鐵路干線將開工建設？

　　周曉勤：根據(jù)投資拉動的經(jīng)濟刺激方案，鐵路“十一五”期間固定資產(chǎn)投資由原定的1.25萬億元增加40%至人民幣1.75萬億元。同時，2009-2012年鐵路建設投資計劃約為2萬億元，平均每年投資都將在6000-7000億元。這一輪鐵路建設計劃完成后，中國鐵路運輸基本網(wǎng)絡將形成，鐵路運輸?shù)摹捌款i”制約將基本破解。因此，后續(xù)的鐵路建設強度和速度都將逐步趨緩。

　　按照目前合資鐵路建設的基本模式，主要是由鐵道部和地方政府合資建路，鐵道部以鐵路建設基金、債券及鐵路企業(yè)自有資金、國際金融組織貸款等為主要資金來源，地方政府以地方財政收入等為主要資金來源，合資鐵路公司還將從國內(nèi)商業(yè)銀行等金融機構(gòu)獲得貸款。同時，鐵路建設也吸收部分社會資金。未來鐵路建設投資的持續(xù)，關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新。只有真正地消除社會資金進入的障礙和建立成本收入清算的透明制度，在經(jīng)營性鐵路和公益性鐵路的建設中均能明確政府與企業(yè)的責任邊界，才有可能調(diào)動起全社會參與鐵路建設的積極性，也才能獲得鐵路建設投資的可持續(xù)發(fā)展。

　　根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2008年調(diào)整)》，全國九大區(qū)域正在編制或修改區(qū)域城際軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃，已經(jīng)批復規(guī)劃的區(qū)域有中原城市群、武漢城市圈、長株潭城市群、珠三角城市群(修編規(guī)劃)，其中部分骨干線路已經(jīng)著手前期工作，將在“十一五”末期和“十二五”初期相繼開工建設，如鄭州至焦作、武漢至孝感等。

　　鐵路“四縱”客運專線項目已全部在建，“四橫”客運專線項目多數(shù)也開工在建，僅其中的部分路段計劃在2010-2011年開工，如杭長、長昆、石濟、鄭徐等；此外，西南地區(qū)通往華北和華南地區(qū)的區(qū)際通道也將陸續(xù)開工。進入“十二五”，鐵路建設的重點一方面是繼續(xù)完成在建的干線工程，同時步入了網(wǎng)絡完善建設階段，干線項目則相對較少。

　　路橋建設投資管理模式

　　亟待改革

　　《中國投資》：公路領域的市場化改革也引起了一些爭議。以南京二橋和三橋為例，都實現(xiàn)了市場化投融資，都實行收費運營，僅僅由于位置不同，一條車輛已近飽和，一條經(jīng)營4年虧損過億。這一情況出現(xiàn)的原因是什么？對于公路、橋梁項目，如何組織運營，才能更好發(fā)揮其社會效應？

　　周曉勤：南京二橋、三橋的功能有所不同，二橋城市功能明顯，交通量大，三橋為南京繞城高速公路的組成部分，以疏解過境交通和組織城市交通出行為主，交通量小于二橋，交通量的大小直接影響到收費收入，因此三橋的效益低于二橋。

　　政府在進行路網(wǎng)規(guī)劃時首先是考慮路網(wǎng)配備的合理性，各橋的功能有所不同，交通量有所差異是正常的，而不會僅僅局限于是否有好的收益。以南京市為例，南京四橋也為南京繞城高速公路的組成部分，其功能與三橋相同，建成后將大大緩解過境車輛進入城區(qū)所帶來的交通壓力；而五橋和過江隧道位于城區(qū)，主要是緩解現(xiàn)有長江大橋和二橋的交通壓力，解決城市內(nèi)部交通，各橋功能明確。

　　針對今后各橋的運營，政府首先應加強組織管理，做到過境交通和城市交通各行其道，如北京已禁止過境大貨車進入五環(huán)；其次應做好城市交通體系規(guī)劃，完善路網(wǎng)配置和城市規(guī)劃，使路網(wǎng)布局和城市布局更為協(xié)調(diào)，為車輛出行提供多路徑選擇，避免交通量集中到某一座橋上。這樣才能發(fā)揮更大的社會效應。

　　目前，我國正面臨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，擴大內(nèi)需已經(jīng)成為推動經(jīng)濟發(fā)展的一個重要支撐，交通運輸?shù)闹匾砸苍桨l(fā)突顯，但是建設資金的“瓶頸”仍沒有從根本上解決。要實現(xiàn)像美國和歐盟境內(nèi)那樣高速公路完全不收費，根本還在于改變現(xiàn)有的公路建設投資管理模式，這需要相應的政策支持。

　　《中國投資》：目前港珠澳大橋建設情況如何？如何籌集建設資金？將采取怎樣的運營機制？

　　周曉勤：港珠澳大橋已經(jīng)于2009年12月15日開工。

　　粵港合作聯(lián)席會議于2008年8月5日第十一次會議提出，港珠澳大橋海中橋隧主體工程采用“政府全額出資本金方式”進行資本金融資。該項目資本金總額為157.3億元，資本金比例約占總投資的42%，其中內(nèi)地政府出資70億元，香港出資67.5億元，澳門出資19.8億元；資本金以外部分的項目建設資金由粵港澳3方共同組建的事業(yè)單位性質(zhì)的項目管理機構(gòu)通過銀行貸款來籌集，銀行貸款約占總投資的58%，為218.70億元。中國銀行已于2009年4月10日出具了額度為220億元的貸款承諾函。3地口岸及大橋連接線投資由3地自行安排。

　　海中橋隧主體工程按3地政府同意的設計、建設、驗收標準組織建設期管理。海中橋隧工程香港段和各自的口岸與連接線，采用“各自設計、各自建設、各自驗收”管理模式。

　　除口岸各自負責管理，澳門連接橋由澳門負責管理外，海中橋隧主體工程、海中橋隧香港段、香港連接線和珠海連接線有各自分別運營管理和統(tǒng)一運營管理(委托專業(yè)公司)兩種方案。

　　支線機場建設前景廣闊

　　《中國投資》：目前大型機場和支線機場有哪些在建和待建的重大建設項目？“十二五”期間規(guī)劃建設投資規(guī)模多少？在地區(qū)布局上有何特點？

　　周曉勤：截至2009年底，我國(不含港澳臺地區(qū))共有民航運輸機場165個。從全國各機場的整體情況看，目前已有9個大中型機場接近飽和或達到飽和狀態(tài)，預計2010年還有29個機場將達到飽和。到2010年底，全國機場建設項目達140個，其中，新建機場50個，遷建機場12個，改擴建機場78個，機場數(shù)量將增加到175個左右。

　　目前在建的即將竣工的支線機場有：唐山、淮安、阿爾山、二連浩特、黔江、阿里、日喀則、固原、吐魯番、呂梁等機場；已批復立項的待建機場有：蘇中、畢節(jié)、六盤水、夏河等機場。

　　據(jù)了解，“十二五”期間初步估計建設投資規(guī)模約為3500億元，包括新建和改擴建項目投資，新增機場項目有70多個，其中包括27個由“十一五”期間延續(xù)到“十二五”的項目。

　　《全國民用機場布局規(guī)劃》構(gòu)筑了五大區(qū)域機場群，明晰了我國機場體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，以高鐵和高速公路為主的快速交通發(fā)展，民航運輸發(fā)展面臨的整體形勢發(fā)生了較大改變，在制定規(guī)劃時，對機場布局總體規(guī)模數(shù)量和建設時序需進行一定的調(diào)整，新增機場數(shù)量估計超出了機場布局總體規(guī)模數(shù)量，以中西部地區(qū)新增機場數(shù)量較多。

　　《中國投資》：一個地方究竟應不應該建機場主要考慮哪些因素？如何合理確定機場的建設標準和規(guī)模？

　　周曉勤：地方建機場主要考慮的因素有：地方區(qū)域經(jīng)濟、旅游業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，人民群眾日益增長的生活水平對便捷交通方式的需求，地方綜合交通運輸體系發(fā)展的需求，以及國防建設、民族團結(jié)、通用航空發(fā)展的需求等。

　　關(guān)于機場的建設標準和規(guī)模問題，應根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展、綜合交通運輸體系建設及規(guī)劃、機場建設發(fā)展條件等實際情況，分析當?shù)氐暮娇者\輸市場需求，在此基礎上，結(jié)合擬建機場的性質(zhì)、作用和功能定位，按照機場建設標準和相關(guān)規(guī)范規(guī)定，確定合理的建設標準和規(guī)模。

　　根據(jù)我國國情，從節(jié)省機場建設投資和降低運營成本的角度看，應適度控制機場建設規(guī)模?？傮w要求是：堅持一次規(guī)劃，分步實施，功能完善，適度超前，各類設施布局合理，預留發(fā)展空間。特別是支線機場，要標準適當，在保證基本功能的前提下，輔助設施適當從簡，充分利用市政資源，如消防、道路、水電、通信等。

　　《中國投資》：未來一個時期，二三線城市支線機場是否將迎來一個建設高峰？在地區(qū)分布上有什么特點？支線機場的融資、建設和運營中是否有望進一步擴大社會資金的進入范圍和比例？

　　周曉勤：今后幾年，我國將加快機場建設步伐。目前我國支線航空的發(fā)展還處于初始階段，民航支線機場建設需求旺盛， 從需求角度來看，支線機場的建設還有很大的空間。

　　我國民航總體發(fā)展不平衡，航線布置東密西疏，80%以上的民航旅客運輸量集中在東部；支線機場雖然占機場總數(shù)的60%以上，但支線飛機數(shù)量占民航運輸機隊飛機總數(shù)不足10%，支線航線承擔的運量約占3%。

　　在2008年中央新增1000億元投資中，安排民航基礎設施建設資金30億元，2009年又安排資金18億元。這些資金主要安排投放于民航中西部支線、西部干線機場的39個新建、改擴建項目，加上地方政府和機場資金投入，總投資581億元。與此同時，民航局已落實2006年、2007年中小機場、支線航空、基建貸款利息補貼以及地方機場使用機場建設費等補貼政策，70%以上中西部地區(qū)機場獲得了補貼，較好地體現(xiàn)了政策向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的原則。2008年底，分別為2006年122家機場、2007年123家機場落實了補貼資金，補貼額合計16億元；為2006年232條支線、2007年258條支線落實了補貼資金，補貼額合計5.3億元。與此同時，民航局鼓勵航空公司對老少邊窮地區(qū)有市場前景的100條航線增加班期，適當提高對經(jīng)營這些航線的補貼標準，并對航空公司新開辟支線，給予獨家經(jīng)營權(quán)3年保護期。

　　發(fā)展支線航空，首先政府支持引導是關(guān)鍵，需制定引導和扶持政策，從技術(shù)和財務上給予支持，通過財政補貼，充分調(diào)動各方積極性，降低支線航空的運輸成本，讓老百姓方便坐飛機，也坐得起飛機，擴大需求群體，培育支線航空運輸市場。

　　其次，構(gòu)建航空樞紐網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，對中小機場的發(fā)展至關(guān)重要。在國外干支銜接、干支結(jié)合的營運方式非常普遍，一些發(fā)達國家的航空公司實力雄厚，機型運力匹配，航線網(wǎng)絡不斷完善。在我國現(xiàn)階段主要是點到點航線結(jié)構(gòu)，干線航空市場相對發(fā)育成熟，而中小機場有限的客貨流量資源，分散在不同的航線上，加上航班頻率過低，當?shù)睾娇者\輸市場很難培育。如果建立樞紐網(wǎng)絡型航線結(jié)構(gòu)，客貨通過區(qū)域性樞紐機場中轉(zhuǎn)，擴大了對中小機場的航線輻射范圍，等于增加了航線數(shù)量。區(qū)域航空樞紐發(fā)展到一定規(guī)模，就能大大帶動中小機場的發(fā)展。

　　在國家財力有限的情況下，應當提倡和鼓勵有籌資能力的地方政府和企業(yè)投資建機場，鼓勵和引導國內(nèi)社會投資以多種方式，參與經(jīng)營性基礎設施項目建設，為此要積極探索具有可操作性的機場建設和經(jīng)營模式。一些地區(qū)進行了積極有益的探索，鼓勵和吸引企業(yè)在具有資源優(yōu)勢和開發(fā)潛力的地區(qū)投資機場建設并經(jīng)營機場業(yè)務。例如四川省樂山旅游機場，由當?shù)氐穆糜喂境鲑Y建設并經(jīng)營機場，當?shù)卣谡呱辖o予適度扶持。由旅游公司投資建設旅游機場，帶動旅游發(fā)展，再將旅游公司增收的部分利潤補貼機場，航空和旅游共同發(fā)展，形成良性循環(huán)。九寨黃龍機場項目的運營中，地方政府將部分收費公路交給機場公司管理，利用當?shù)毓肥召M，結(jié)合旅游綜合開發(fā)、景區(qū)門票收入提成的辦法補貼機場項目，已經(jīng)取得了良好效果。

　　當今世界各國機場建設投資和管理體制正在逐步向多元化的方向發(fā)展。我國已經(jīng)有深圳、廣州、上海、廈門、北京、?？诘?家機場公司上市，也出現(xiàn)了民營企業(yè)承包機場經(jīng)營權(quán)的事例，機場管理體制多元化趨勢已經(jīng)初步顯現(xiàn)。在我國國有資產(chǎn)管理體制和民航行業(yè)管理體制改革逐步到位的背景環(huán)境下，民航機場管理體制改革也將伴隨著屬地化管理和資產(chǎn)運營機制的建立，逐步向產(chǎn)權(quán)和管理體制多元化的方向發(fā)展。