三峽后規(guī)劃時(shí)代利益博弈

　　多年來(lái)，地方政府爭(zhēng)取項(xiàng)目落地，圍繞著三峽的“后規(guī)劃”進(jìn)行了激烈博弈，最終遂愿。這一結(jié)局，也將拉開(kāi)更多爭(zhēng)奪大型水利工程“后續(xù)投資”的序幕

　　一本厚厚的規(guī)劃，預(yù)示著三峽工程正式進(jìn)入“后規(guī)劃”時(shí)代。

　　5月18日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》(下稱(chēng)《后續(xù)規(guī)劃》)。

　　《后續(xù)規(guī)劃》在肯定了三峽工程在防洪、發(fā)電、航運(yùn)、水資源利用等方面發(fā)揮綜合效益的同時(shí)，也指出其在移民、生態(tài)、地質(zhì)災(zāi)害等方面還存在一些有待解決的問(wèn)題，包括蓄水后給長(zhǎng)江中下游航運(yùn)、灌溉、供水等帶來(lái)一定影響。

　　整個(gè)“后三峽”規(guī)劃，獲批的后續(xù)投資額達(dá)1238億元。其中多數(shù)將投入移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。其所涉及的投資區(qū)域，已不完全限于三峽庫(kù)區(qū)所處的湖北、重慶，也涉及長(zhǎng)江中下游干流兩岸、洞庭湖和鄱陽(yáng)湖區(qū)、河口區(qū)等可能造成影響的省份。

　　多年來(lái)，地方政府爭(zhēng)取項(xiàng)目落地，圍繞著三峽的“后規(guī)劃”進(jìn)行了激烈博弈，最終遂愿。這一結(jié)局，也將拉開(kāi)更多爭(zhēng)奪大型水利工程“后續(xù)投資”的序幕。

　　【第一篇】•利益攸關(guān)方博弈

　　多年來(lái)，地方政府為分享項(xiàng)目，圍繞著三峽的“后規(guī)劃”進(jìn)行了激烈博弈；1238億元投資規(guī)劃的落地，或?qū)⒗_(kāi)更多爭(zhēng)奪大型水利工程“后續(xù)投資”的序幕記者

　　張瑞丹

　　5 月18日，《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》(下稱(chēng)《后續(xù)規(guī)劃》)出爐。三峽工程的后期規(guī)劃，雖在學(xué)術(shù)界早是共識(shí)，但其規(guī)劃的出爐卻等了4年。早在2007年，重慶市與湖北省就不斷向國(guó)務(wù)院打報(bào)告，希望三峽工程建成后，國(guó)家能延續(xù)或調(diào)整優(yōu)惠政策，以適應(yīng)運(yùn)行管理期的需要。

　　重慶市最早提出設(shè)想，認(rèn)為三峽工程進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)狀態(tài)后，移民、庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害等遺留問(wèn)題尚未完全解決，需要在后續(xù)工作中逐步完成。當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室(下稱(chēng)“三峽辦”)也表達(dá)出了類(lèi)似意愿。

　　按照最初規(guī)定，三峽工程一旦建成，進(jìn)入運(yùn)行管理期，三峽工程建設(shè)委員會(huì)就隨之撤銷(xiāo)，其國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)三峽辦將劃歸水利部。

　　一波三折

　　2008年9月，在三峽工程建設(shè)委員會(huì)第16次會(huì)議上，三峽工程后續(xù)工作敲定，確定由三峽辦會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部研究提出三峽工程后續(xù)工作方案，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

　　2008年10月，三峽辦組織編制三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃綱要，選擇湖北、重慶部分地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃試點(diǎn)，并在水利部長(zhǎng)江委員會(huì)(下稱(chēng)“長(zhǎng)江委”)編制的《三峽水庫(kù)可持續(xù)利用綜合規(guī)劃研究報(bào)告》基礎(chǔ)上，編制《三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃綱要》(討論稿)。

　　按照當(dāng)時(shí)的設(shè)想，后期規(guī)劃編制和通過(guò)都不會(huì)太困難，2009年應(yīng)該可以頒布實(shí)施。但實(shí)際上，推進(jìn)工作遇到意想不到的阻力。據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，僅就規(guī)劃的名稱(chēng)，就產(chǎn)生了兩派截然相反的聲音。

　　一派認(rèn)為，三峽工程既已建成完工，則無(wú)“后規(guī)劃”一說(shuō)；另一派則認(rèn)為，工程歸工程，但三峽庫(kù)區(qū)仍面臨移民致富、生態(tài)環(huán)境等相當(dāng)多的后續(xù)工作，急需一個(gè)整體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌。

　　2009年春節(jié)，時(shí)任三峽辦主任的汪嘯風(fēng)，會(huì)同重慶市副市長(zhǎng)譚棲偉、湖北省副省長(zhǎng)田承忠等相關(guān)人員在北京開(kāi)會(huì)。

　　據(jù)知情人士透露，會(huì)上汪嘯風(fēng)承認(rèn)規(guī)劃推進(jìn)遇阻。他表示，國(guó)務(wù)院在征求各部門(mén)意見(jiàn)的過(guò)程中，“有一些部委持有不同意見(jiàn)”。

　　2009年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了三峽辦上報(bào)的《關(guān)于開(kāi)展三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃的請(qǐng)示》。

　　2009年3月26日，三峽辦三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組首次召開(kāi)全體會(huì)議，部署后續(xù)工作的規(guī)劃編制。一個(gè)月后，規(guī)劃編制工作啟動(dòng)，長(zhǎng)江委被委托承擔(dān)規(guī)劃編制的總成任務(wù)。

　　長(zhǎng)江委長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局原局長(zhǎng)翁立達(dá)是參與編制的專(zhuān)家之一。據(jù)其回憶，編制的時(shí)間相對(duì)緊迫，僅用了5個(gè)月就完成規(guī)劃初稿，先后經(jīng)過(guò)了近20次大規(guī)模修改。

　　按照原計(jì)劃，2009年11月可通過(guò)審議，12月通過(guò)國(guó)務(wù)院審批。但實(shí)際上，初稿完成后直到2011年才獲得通過(guò)。

　　延遲的主要原因，在于這次規(guī)劃與以往不同，并非由地方政府先調(diào)研拿出初稿進(jìn)行匯總，而是“倒過(guò)來(lái)，湖北、重慶兩省市不制定規(guī)劃，只報(bào)項(xiàng)目”。

　　由于地方政府希望獲得大量的后續(xù)投資資金，導(dǎo)致項(xiàng)目金額一度超過(guò)4000億元。

　　“基層就是希望項(xiàng)目越多越好、越大越好，就拼命報(bào)，某縣就報(bào)出了1000多億元的項(xiàng)目。”知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露。

　　在一次三峽工程建設(shè)委員會(huì)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院一位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了一句“后續(xù)工作很重要，但投資不能超過(guò)三峽工程的建設(shè)投資”，最終才給規(guī)劃項(xiàng)目定了調(diào)。最后，三峽工程建設(shè)委員會(huì)委托中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司奔赴各地，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行一一審核，并最終砍掉大部分項(xiàng)目，再進(jìn)行二次申報(bào)。至此，《后續(xù)規(guī)劃》才算走上了審批的順車(chē)道。

　　游說(shuō)分成

　　1238億元，是國(guó)務(wù)院通過(guò)的《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》的投資數(shù)目。

　　其中，最大投資部分，為移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，共安排461億元；移民搬遷遺留問(wèn)題安排128億元。

　　按照此前三峽電站電力銷(xiāo)售稅收的地方分配，以上數(shù)字也將按綜合淹沒(méi)實(shí)物和移民搬遷任務(wù)量的比例進(jìn)行分配，即湖北省占15.67%，重慶市占84.33%。

　　與三峽有關(guān)的各類(lèi)稅費(fèi)的分配，一直是雙方博弈關(guān)鍵。三峽工程建設(shè)分庫(kù)區(qū)和壩區(qū)兩部分。位于庫(kù)區(qū)的重慶移民搬遷和淹沒(méi)面積都很大，但最終產(chǎn)生發(fā)電效益的三峽電站，卻在壩區(qū)湖北。

　　《后續(xù)規(guī)劃》編制消息一出，湖北、重慶兩省市就立刻開(kāi)展各類(lèi)費(fèi)用研究，目的是爭(zhēng)取更多的政策和資金。

　　2008年，湖北省政府就打報(bào)告至國(guó)務(wù)院，希望提高湖北省的稅收分成，但未得到任何回應(yīng)。

　　2009年全國(guó)“兩會(huì)”期間，三峽工程即將竣工之際，湖北、重慶再次展開(kāi)游說(shuō)，希望能在新一輪分配中獲利更多。

　　當(dāng)時(shí)，重慶市專(zhuān)門(mén)組織了一場(chǎng)關(guān)于三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告會(huì)。重慶市副市長(zhǎng)譚棲偉在會(huì)上表示，三峽庫(kù)區(qū)移民安置工作雖告一段落，但目前三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)落后于全國(guó)水平，需要中央財(cái)政給予更多的傾斜。

　　湖北省通過(guò)組織材料上報(bào)的方式，提出目前稅費(fèi)的分配不符合屬地管理原則，希望按照稅法原則征稅并重新分配，增加湖北分得的比例。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲得的規(guī)劃資料顯示，整個(gè)“后三峽”規(guī)劃已不完全限于三峽庫(kù)區(qū)所處的湖北、重慶。除了重慶20個(gè)區(qū)縣、湖北4個(gè)區(qū)縣，還涉及長(zhǎng)江中下游干流兩岸、洞庭湖和鄱陽(yáng)湖區(qū)、河口區(qū)等可能造成影響的區(qū)域。

　　據(jù)參與規(guī)劃的專(zhuān)家介紹，在后續(xù)規(guī)劃中，首次單獨(dú)列出94億元，用于處理三峽大壩對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江中下游的影響。

　　對(duì)于1238億元的來(lái)源問(wèn)題，知情人士透露，后續(xù)規(guī)劃將按照每年100億元、共11年的規(guī)模，從國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金中列支。該基金是為支持南水北調(diào)工程建設(shè)、解決三峽工程后續(xù)問(wèn)題以及加強(qiáng)中西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)而設(shè)立的政府性基金。

　　而剩下的100多億元，則可能從三個(gè)途徑獲得：延長(zhǎng)11年的后續(xù)規(guī)劃時(shí)間；從長(zhǎng)江三峽集團(tuán)總公司的電力收入、稅收中解決；或者提高三峽上網(wǎng)電價(jià)。不過(guò)，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者通過(guò)采訪當(dāng)?shù)卣私獾?，后兩者雖“理論上可行，但實(shí)際上很難落實(shí)”。

　　2010年，三峽工程建設(shè)委員會(huì)第17次會(huì)議上，三峽集團(tuán)董事長(zhǎng)曹廣晶表示，積極履行社會(huì)責(zé)任，積極支持改善庫(kù)區(qū)移民生活、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的后續(xù)規(guī)劃項(xiàng)目。將三峽電站收入、上繳的國(guó)有資本金收益的一部分用于后續(xù)規(guī)劃，需要財(cái)政部、國(guó)資委綜合平衡，出政策?！爸灰?cái)政部、國(guó)資委下文明確，三峽總公司的稅收及稅后利潤(rùn)都是上交國(guó)家財(cái)政。”

　　三峽集團(tuán)總會(huì)計(jì)師楊亞則認(rèn)為，三峽工程建設(shè)的投資范圍是有邊界的，不能把建成以后運(yùn)營(yíng)階段的事情，與建設(shè)階段的投資混為一談?！澳膫€(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有后續(xù)問(wèn)題？后續(xù)規(guī)劃的許多項(xiàng)目與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)”。

　　“庫(kù)區(qū)淹沒(méi)范圍以外修條路，為什么要列入三峽后續(xù)規(guī)劃？長(zhǎng)江上再修座橋，為什么算三峽后續(xù)工程？搞個(gè)工業(yè)園區(qū)也該與三峽工程掛鉤嗎？不能將所有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，都算到三峽工程身上?！痹诮邮堋敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》采訪時(shí)，楊亞指出目前部分地方政府上報(bào)的后續(xù)規(guī)劃項(xiàng)目投資“有許多還需要具體的技術(shù)設(shè)計(jì)與方案論證”。

　　壓力重重

　　三峽工程后續(xù)工作的重點(diǎn)，其實(shí)相當(dāng)明確：移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防治理，并列成為下個(gè)十年的關(guān)鍵詞。

　　按《后續(xù)規(guī)劃》要求，湖北及重慶庫(kù)區(qū)移民生活水平需分別達(dá)到兩省(市)的平均水平；庫(kù)區(qū)的干流水質(zhì)需穩(wěn)定在Ⅱ類(lèi)，支流水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，消落區(qū)逐步具備正常的生態(tài)調(diào)節(jié)能力；庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治長(zhǎng)效機(jī)制需建立起來(lái)。

　　三峽庫(kù)區(qū)地跨兩省(市)的26個(gè)區(qū)(縣、市)，是國(guó)家連片貧困區(qū)。

　　今年1月9日，在重慶市第三屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，重慶市移民局作《三峽(重慶)庫(kù)區(qū)移民工作報(bào)告》時(shí)指出，移民搬遷安置遺留問(wèn)題解決難度較大；部分移民生活仍然困難；庫(kù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，轉(zhuǎn)變庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)繁重，并且，部分移民的就業(yè)難以適應(yīng)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的要求，存在就業(yè)難與用工荒的矛盾。

　　這些問(wèn)題，湖北省也無(wú)法回避。另一方面，生態(tài)問(wèn)題也在影響著三峽

　　庫(kù)區(qū)的百萬(wàn)移民。

　　特殊自然條件與復(fù)雜的地質(zhì)結(jié)構(gòu)，決定了三峽庫(kù)區(qū)的環(huán)境容量十分有限。歷史上的三峽，就是暴雨、洪水頻繁的地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)。三峽工程的建成，也在逐步改變著三峽的固有格局。

　　5月23日，國(guó)土資源部地質(zhì)環(huán)境司負(fù)責(zé)人公開(kāi)指出，“三峽工程建設(shè)以來(lái)，地質(zhì)環(huán)境條件受到了一定程度的改變，出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)增多，地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情發(fā)生頻繁現(xiàn)象。”

　　該負(fù)責(zé)人對(duì)媒體介紹說(shuō)，三峽水庫(kù)正常運(yùn)行后，水位抬升幾十米至百余米，水位漲落頻度加大，劇烈地改變了岸坡的水文地質(zhì)條件，加劇對(duì)水庫(kù)邊坡穩(wěn)定的不利影響。

　　在達(dá)到新的相對(duì)穩(wěn)定之前，“必然面臨著一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的庫(kù)岸再造過(guò)程，必然會(huì)產(chǎn)生新的不穩(wěn)定岸段，容易引發(fā)崩滑體的復(fù)活并產(chǎn)生涌浪災(zāi)害?！贝送?，水華、消落帶等問(wèn)題，也在深刻影響庫(kù)區(qū)，乃至長(zhǎng)江中下游的生態(tài)環(huán)境。

　　自2003年5月首次蓄水、6月長(zhǎng)江就首次出現(xiàn)水華，數(shù)年來(lái)該現(xiàn)象不曾放緩，湖北、重慶多次公開(kāi)承認(rèn)，三峽蓄水后，支流水質(zhì)惡化，水華現(xiàn)象的發(fā)生范圍、持續(xù)時(shí)間、發(fā)生頻次明顯增加。

　　“這意味著蓄水改變水流條件，水體自?xún)裟芰ο陆?，污染物的降解速度減慢?！?水資源保護(hù)專(zhuān)家、長(zhǎng)江委長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局原局長(zhǎng)翁立達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

　　據(jù)記者了解，上述問(wèn)題，有的在三峽工程論證中已有預(yù)見(jiàn)；有的是在工程建設(shè)期已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，但當(dāng)時(shí)難以有效解決的；有的則是提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。 “三峽工程的定位沒(méi)有含糊過(guò)，第一是防洪，是一個(gè)民生工程。對(duì)防止中

　　下游的洪澇災(zāi)害是很重要的；所以，我們的觀點(diǎn)就是防洪，不是發(fā)電，這是一種生態(tài)環(huán)境效益。負(fù)面的影響都是相對(duì)小一點(diǎn)的砝碼?！蔽塘⑦_(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

　　全流域管理設(shè)想初現(xiàn)

　　對(duì)地方政府而言，《后續(xù)規(guī)劃》的通過(guò)，猶如一支強(qiáng)心劑。但作為一個(gè)涵蓋范圍廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的龐大規(guī)劃，實(shí)施起來(lái)并非易事。

　　在三峽庫(kù)區(qū)采訪期間，部分地方官員對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示擔(dān)心，怕出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的局面；也有人擔(dān)心，后續(xù)工作的效果可能會(huì)因管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜繁多、部門(mén)利益千絲萬(wàn)縷而“打折扣”。

　　對(duì)此，《后續(xù)規(guī)劃》中特別提到，要嚴(yán)格界定相關(guān)工作任務(wù)和投資，不重復(fù)、不替代；堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分省市負(fù)責(zé)、以縣為基礎(chǔ)的管理體制；正確處理國(guó)家與地方，國(guó)家、集體與個(gè)人，上游與下游，近期與遠(yuǎn)期，樞紐工程與庫(kù)區(qū)，整體與局部等方面的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以確保規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　此種要求，使得對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江進(jìn)行全流域管理的設(shè)想初現(xiàn)雛形。

　　所謂流域管理，其重點(diǎn)在于跨越部門(mén)與地方利益，設(shè)立流域綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大事情的決策和協(xié)調(diào)。

　　在這一方面，美國(guó)田納西河流域管理局是可以借鑒的案例。在上世紀(jì)30年代，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的羅斯福，授權(quán)該管理局專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)田納西河谷的綜合開(kāi)發(fā)與管理。其職責(zé)不僅包括發(fā)電、治水、生態(tài)保護(hù)，甚至還提供河谷內(nèi)的交通、糧食生產(chǎn)的所有解決方案。如今，田納西河已成為美國(guó)治理得最好的河流系統(tǒng)。

　　而目前長(zhǎng)江流域面臨的問(wèn)題是，防洪調(diào)度由水利部(國(guó)家防總)負(fù)責(zé)、發(fā)電調(diào)度由國(guó)家電網(wǎng)負(fù)責(zé)、通航調(diào)度是交通部的職責(zé)，隸屬于國(guó)資委的三峽集團(tuán)負(fù)責(zé)樞紐工程運(yùn)營(yíng)與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)江各支流水電站歸屬于不同的發(fā)電公司，上下游各級(jí)地方政府從不同角度提出多種要求，“各自為政”。

　　今年長(zhǎng)江中下游大旱，有地方政府指責(zé)三峽大壩未能及時(shí)放水，加重旱情；而認(rèn)為“三峽工程很大程度改變江湖格局”、對(duì)鄱陽(yáng)湖影響巨大的江西省，也不惜背上“自私”之名，試圖建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)水利樞紐大壩，來(lái)抵消三峽大壩帶來(lái)的問(wèn)題。

　　“美國(guó)人先制定田納西流域管理法，法律規(guī)定田納西管理局兼有行政與企業(yè)經(jīng)營(yíng)雙重職能，局長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命，有權(quán)協(xié)調(diào)不同部門(mén)不同州的相關(guān)問(wèn)題。中國(guó)可以從中借鑒很多經(jīng)驗(yàn)?！睏顏唽?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

　　目前，最希望將三峽庫(kù)區(qū)納入長(zhǎng)江全流域管理的，當(dāng)屬水利部長(zhǎng)江委。他們認(rèn)為，如果三峽的管理與長(zhǎng)江中下游地區(qū)的管理互相割裂，那將很難解決各種矛盾。

　　長(zhǎng)江委主任蔡其華早前在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者專(zhuān)訪時(shí)指出，現(xiàn)有法律已授權(quán)水利部委托流域機(jī)構(gòu)，對(duì)流域上的水行政管理實(shí)施綜合管理模式。但蔡其華也表示，目前缺少一個(gè)有權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)，綜合管理還面臨諸多困難。

　　“目前還屬于大規(guī)模水利建設(shè)的展開(kāi)階段，未來(lái)十年要全國(guó)投資4萬(wàn)億。”蔡其華說(shuō)，“作為建設(shè)階段，職責(zé)在各級(jí)水行政主管部門(mén)，這樣的建設(shè)力度和強(qiáng)度，完成建設(shè)任務(wù)可能更有利一些；只有等到大規(guī)模建設(shè)階段基本完成后，在那個(gè)基礎(chǔ)上，隨著國(guó)家行政體制的改革，真正意義上的流域管理委員會(huì)才會(huì)建立起來(lái)，真正在流域行使水行政、水資源、流域的綜合管理?！?/p>

　　(實(shí)習(xí)記者程明對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))

　　【第二篇】三峽對(duì)與錯(cuò)

　　專(zhuān)訪三峽集團(tuán)董事長(zhǎng)曹廣晶記者 張超 李其諺 張瑞丹

　　整個(gè)5月，三峽集團(tuán)都處于輿論的風(fēng)口浪尖。

　　5月18日，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《后續(xù)規(guī)劃》，首次指出三峽工程對(duì)長(zhǎng)江中下游航運(yùn)、灌溉、供水等產(chǎn)生了一定影響；

　　今年長(zhǎng)江中下游地區(qū)的干旱，也引發(fā)了外界對(duì)三峽工程“導(dǎo)致流域干旱”的熱議；

　　半個(gè)月后，南方多省旱澇急轉(zhuǎn)，三峽的汛期防洪又成為焦點(diǎn)。

　　在5月28日由《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》組織的一次行業(yè)內(nèi)部研討會(huì)上，本刊記者專(zhuān)訪了三峽集團(tuán)董事長(zhǎng)曹廣晶。持續(xù)在“暴風(fēng)眼”中的曹顯得有些疲憊，稱(chēng)“是有很大壓力”。

　　在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者專(zhuān)訪時(shí)，曹廣晶對(duì)三峽工程的“旱澇之惑”與遺留問(wèn)題治理，做出了回應(yīng)；對(duì)長(zhǎng)江流域省份生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題亦未回避。

　　逆向工程？

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：在剛剛結(jié)束的長(zhǎng)江流域干旱期，有人說(shuō)三峽工程是旱季蓄水發(fā)電、汛期泄洪的逆向工程。你的看法是什么？

　　曹廣晶：三峽的蓄水是在每年汛期末。因?yàn)橹袊?guó)是季風(fēng)氣候，每年的東南季風(fēng)把水氣往中國(guó)輸送，在輸送過(guò)程中，暖濕氣流遇到北方來(lái)的冷氣流，會(huì)產(chǎn)生降雨。

　　中國(guó)的降雨期集中在6月份到9月份，三峽蓄水是從9月末開(kāi)始的，一個(gè)半月左右的時(shí)間蓄滿。

　　在汛期，也就是6月份到9月份，三峽是來(lái)多少水放多少水?？梢苑篮?，沖沙，到汛期末的時(shí)候蓄水，其他時(shí)間都是增加下泄流量的。所以現(xiàn)在的干旱，三峽其實(shí)是在幫忙。說(shuō)是因?yàn)槿龒{蓄水造成下流干旱是沒(méi)有任何道理的。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：現(xiàn)在長(zhǎng)江流域的汛期即將來(lái)臨，我們看到湖南、江西等省份已經(jīng)旱澇急轉(zhuǎn)，三峽的防洪又提上了日程。三峽的防洪能力到底如何？

　　曹廣晶：三峽第一位的功能是防洪。防洪調(diào)度，三峽是服從國(guó)家統(tǒng)一安排的。去年的泄洪，主要是由于嘉陵江流域發(fā)生大的洪水，是那個(gè)地方泄洪不暢造成的，三峽本身的蓄水并沒(méi)有對(duì)重慶構(gòu)成影響。

　　我覺(jué)得對(duì)三峽工程要全面客觀地看。三峽工程主要解決什么問(wèn)題？是防洪、發(fā)電、航運(yùn)這三大問(wèn)題。我們的預(yù)期目標(biāo)是不是達(dá)到了？在達(dá)到這些預(yù)期的同時(shí)，有一些負(fù)面效應(yīng)，是不可避免的。

　　關(guān)鍵是對(duì)待這些負(fù)面效應(yīng)的態(tài)度，你是不是去關(guān)注到了，你是不是去認(rèn)真對(duì)待它。

　　三峽工程從2003年蓄水以來(lái)，可以說(shuō)基本上沒(méi)有發(fā)生大的災(zāi)害，不管是地震也好，滑坡也好，沒(méi)有因?yàn)槿龒{水庫(kù)的蓄水造成生命的傷亡，這是一個(gè)非常了不起的成績(jī)。

　　與所有的水電工程、所有的水庫(kù)對(duì)比一下，三峽的情況是怎樣的水平？當(dāng)然我們并不滿足于此，但我們避免了大的事情發(fā)生，在已知的可能的情況下，已經(jīng)做到了最好。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：我們?cè)诓稍L中也看到三峽周邊的一些城市中，有些房屋出現(xiàn)了裂痕，這和三峽庫(kù)區(qū)蓄水有關(guān)嗎？

　　曹廣晶：如果是水位到了那個(gè)地方了，會(huì)對(duì)那個(gè)地方有影響。但是我想在搬遷的過(guò)程當(dāng)中，作為正常的設(shè)計(jì)來(lái)講，要考慮最不利的荷載組合：所有可能的荷載組合在一起，你這個(gè)地方建筑物能不能承受，這是設(shè)計(jì)的一個(gè)基本原則。大壩是這樣，其他建筑物也是一樣，房屋設(shè)計(jì)也好，學(xué)校設(shè)計(jì)也好，都應(yīng)該考慮到這些因素。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：你在三峽已經(jīng)工作很久了，綜合比較，這幾年周邊庫(kù)區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害是越來(lái)越多，還是越來(lái)越少？

　　曹廣晶：地質(zhì)災(zāi)害越來(lái)越少了，這是肯定的。第一，全世界沒(méi)有一個(gè)工程像三峽這樣，對(duì)整個(gè)水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)所涉及到的自然邊坡做了這么大規(guī)模的調(diào)查治理，花了這么多費(fèi)用。三峽前后花了120多億元，是全世界絕無(wú)僅有的；

　　第二，水庫(kù)蓄水以后，改變了兩岸的受力條件，有一個(gè)擴(kuò)岸再造的過(guò)程，有那么個(gè)三五年的水庫(kù)位漲落，基本上就可以穩(wěn)定下來(lái)。

　　此外，有一些地方是有滑坡，有一些地方的房屋有裂縫，但事前有關(guān)部門(mén)都做了調(diào)查，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)問(wèn)題并不可怕，我們有安全監(jiān)測(cè)預(yù)警去對(duì)待它。這么大的工程，沒(méi)有一點(diǎn)滑坡，是不現(xiàn)實(shí)的。但認(rèn)真對(duì)待了，影響會(huì)降到最低。

　　千億資金分配

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：今年長(zhǎng)江流域的旱情，一些周邊省份提出有些因素是三峽工程所致?！逗罄m(xù)規(guī)劃》中也提出給中下游的省份賠償生態(tài)補(bǔ)償款，這是否開(kāi)了一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南群樱?/p>

　　曹廣晶：生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖虑槭谴嬖诘?。看?guó)務(wù)院的報(bào)告，整個(gè)三峽工程的后續(xù)規(guī)劃包括六部分：第一部分是移民的安穩(wěn)；第二部分是地質(zhì)災(zāi)害；第三部分是生態(tài)保護(hù)；第四部分是消除下游不利影響；第五部分是更好地運(yùn)行三峽工程；最后是拓展三峽的效益。

　　這六個(gè)部分是一個(gè)整體，其實(shí)可以說(shuō)是用于移民的穩(wěn)定支出，還有三峽可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)振興規(guī)劃等，不是只用于生態(tài)補(bǔ)償。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：補(bǔ)償款具體數(shù)額是多少？將怎樣籌措？是否會(huì)由三峽集團(tuán)支付，或通過(guò)漲電價(jià)來(lái)籌措？

　　曹廣晶：根據(jù)《后續(xù)規(guī)劃》，從今年開(kāi)始到2020年，這筆資金的盤(pán)子是1238億元，包含剛才提到的部分。生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼急却蟾攀鞘种弧?/p>

　　據(jù)我了解，大部分的資金是從全國(guó)大中型水利部門(mén)基金中籌措，實(shí)際上就是原來(lái)的三峽基金。這部分錢(qián)，一部分用于南水北調(diào)，一部分給予三峽工程后續(xù)規(guī)劃所需要的資金。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：湖北等省份也提出在電量分配上給予傾斜，將來(lái)三峽會(huì)不會(huì)給周邊省份用電方面的傾斜？

　　曹廣晶：三峽的電量分配是國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)一安排的，三峽最早制定電量分配方案的時(shí)候在2000年，國(guó)家還不缺電。湖北和重慶那時(shí)候?qū)﹄娏糠峙洳⒉皇翘貏e的積極。

　　我們現(xiàn)在供電是8省2市，格局不會(huì)打破，可能會(huì)做些調(diào)整。但將來(lái)在金沙江梯級(jí)電站的電量分配上，我們可能會(huì)向周邊的省份做些傾斜。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：業(yè)界有一個(gè)呼吁，希望能夠?qū)嵭小八鹜瑑r(jià)”，將水電提高的電價(jià)來(lái)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償和移民補(bǔ)償。

　　曹廣晶：這個(gè)屬于國(guó)家大的政策，三峽工程主要是三大效益：防洪，發(fā)電，航運(yùn)。三峽工程能夠直接取得收益的就是防汛。

　　去年長(zhǎng)江水利委員會(huì)發(fā)布的防汛直接效益是266.3億元。也就是說(shuō)，發(fā)生去年那樣的大洪水，有三峽和沒(méi)有三峽，是有明顯比較的。航運(yùn)往年平均下來(lái)是1000萬(wàn)噸還不到。有了三峽后，去年的航運(yùn)能力是8000萬(wàn)噸，那么多船只能過(guò)三峽，航道改善了。

　　生態(tài)補(bǔ)償，有受益者和受損者。更多應(yīng)該是受益、受損地區(qū)之間的互相補(bǔ)償。過(guò)度加重企業(yè)負(fù)擔(dān)不利于企業(yè)發(fā)展。

　　長(zhǎng)江流域統(tǒng)籌提速

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：三峽未來(lái)還將面臨一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題：上游還有很多正在開(kāi)發(fā)或待開(kāi)發(fā)的蓄水站，如果大家同時(shí)蓄水，三峽有沒(méi)有可能成為一個(gè)擺設(shè)？原本的發(fā)電功能是不是可能就不具備了？

　　曹廣晶：流域要統(tǒng)籌規(guī)劃，即使上游這些電站的建成，并不影響三峽電站的蓄水。但有個(gè)問(wèn)題就是要統(tǒng)籌，你上游這些電站什么時(shí)候蓄，三峽什么時(shí)候蓄，三峽一定不會(huì)成為一個(gè)擺設(shè)。

　　現(xiàn)在是由水利部的長(zhǎng)江水利委員會(huì)對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江流域的水資源調(diào)度，代表國(guó)家行使行政職能。在未來(lái)建立了更多的電站之后，蓄水和放水時(shí)間的協(xié)調(diào)是一個(gè)題目，但是現(xiàn)在看來(lái)這個(gè)問(wèn)題并不突出。三峽的調(diào)度是根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的調(diào)度規(guī)程，沒(méi)有例外發(fā)生按規(guī)程調(diào)度；有例外的話，比如今年下游發(fā)生的這種情況，國(guó)務(wù)院召開(kāi)會(huì)議要加大三峽流量。三峽的調(diào)度規(guī)程是按照例行的規(guī)程調(diào)度。出現(xiàn)特殊的干旱、大水，都是國(guó)家來(lái)調(diào)配。

　　作為三峽來(lái)講，它的蓄水一個(gè)要考慮防洪，一個(gè)考慮泥沙。三峽的原則是蓄清排混，上下游之間一定得有個(gè)統(tǒng)籌。三峽蓄水的時(shí)間，不能太早也不能太晚。上游的電站跟三峽的蓄水，在保證防洪的前提下錯(cuò)開(kāi)就可以了。問(wèn)題的解決并不難，只要有人統(tǒng)籌。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：現(xiàn)在西部小水電很多，如何從遍地開(kāi)花做到有序開(kāi)發(fā)？曹廣晶：遍地開(kāi)花和有序并不矛盾，關(guān)鍵是規(guī)劃的時(shí)候，要考慮得全面一點(diǎn)，既要考慮到發(fā)電(小水電不存在防洪問(wèn)題)，又要考慮到生態(tài)，把這個(gè)協(xié)調(diào)起來(lái)。

　　在水電開(kāi)發(fā)的時(shí)候，不要單純追求把所有水頭、落差都利用盡，把生態(tài)和其他方面結(jié)合一下。水電是清潔的、可再生能源，但不能過(guò)度用。只要能結(jié)合，應(yīng)該是可以做到各方面共贏的。我們自己也在反思，做水電開(kāi)發(fā)的時(shí)候，不要太商業(yè)化，不要把每一寸水都榨干用盡，要照顧到生態(tài)要求，照顧到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

　　(實(shí)習(xí)記者程明、林楠對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))

　　【第三篇】三峽后規(guī)劃與水電困境

　　我們關(guān)注三峽，但不應(yīng)就三峽論三峽?！昂笕龒{”規(guī)劃面臨的資金瓶頸是個(gè)挑戰(zhàn)，也是解決整個(gè)行業(yè)問(wèn)題的突破口

　　王駿

　　三峽目前所遇到的問(wèn)題，與大多數(shù)水電工程是類(lèi)似的。對(duì)于如何解決三峽的后續(xù)規(guī)劃的資金問(wèn)題，除了既有的水利基金外，現(xiàn)在業(yè)界聽(tīng)到最多的是：“只要把水電電價(jià)提高一兩分錢(qián)，就能解決許多困難?！?/p>

　　類(lèi)似建議的出發(fā)點(diǎn)是希望加快水電發(fā)展，其效果卻是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)對(duì)商品實(shí)施成本定價(jià)的模式。

　　中國(guó)電力工業(yè)市場(chǎng)化改革于2000年前后起步。然而，廠網(wǎng)分開(kāi)后，電力體制改革的核心任務(wù)——電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制改革卻止步不前。

　　當(dāng)今世界上已沒(méi)有幾個(gè)國(guó)家在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)這樣典型的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，仍由行政審批來(lái)規(guī)定全部發(fā)電電價(jià)和用電電價(jià)。

　　電力改革推行十年以后，電價(jià)改革依舊“千呼萬(wàn)喚不出來(lái)”。逆水行舟，不進(jìn)則退，整個(gè)行業(yè)也在趨于畸形發(fā)展。

　　首先，因規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)過(guò)低，導(dǎo)致老的水電站水庫(kù)移民群體事件反復(fù)發(fā)生，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題無(wú)資金投入。

　　其次，對(duì)水電項(xiàng)目按成本定價(jià)，高成本批給高電價(jià)，低成本只給低電價(jià)，促使新建水電項(xiàng)目走入需要?jiǎng)幽X筋抬高成本、人為提高造價(jià)的歧途，這是上世紀(jì)八九十年代造價(jià)攀升的老路。由此出現(xiàn)的效率滑坡、經(jīng)濟(jì)性降低問(wèn)題，使水電項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展遇到了障礙。

　　再次，水電建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一執(zhí)行過(guò)去規(guī)定的水庫(kù)移民安置補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃指標(biāo)體系，而這些指標(biāo)并沒(méi)有、也不可能周全地考慮到各項(xiàng)目所在地千差萬(wàn)別的具體情況。項(xiàng)目業(yè)主按圖索驥，照本宣科，不可能滿足移民群眾基本的生存和發(fā)展需要。新開(kāi)工的水電項(xiàng)目往往在工程建設(shè)期間就出現(xiàn)移民不穩(wěn)定事件，而將混亂的局面都?xì)w咎于“國(guó)家的水電低電價(jià)政策”，因而最后都要由中央政府出面收拾。尤其重要的是，在解決水利項(xiàng)目移民遺留問(wèn)題與生態(tài)問(wèn)題的時(shí)候，會(huì)與水電項(xiàng)目綁在一起，依賴(lài)提漲全社會(huì)銷(xiāo)售電價(jià)籌資。

　　目前水電行業(yè)的常態(tài)是，企業(yè)要想解決上述人為制造的困境，要么坐等“恩賜”，要么去以個(gè)別項(xiàng)目的個(gè)別理由，想方設(shè)法做大成本，向價(jià)格主管部門(mén)一分錢(qián)一厘錢(qián)地討要電價(jià)。生態(tài)、移民問(wèn)題，是水電行業(yè)普遍遇到的難題，假如這些項(xiàng)目在工程移民和生態(tài)環(huán)保方面出了漏洞，都從提高全社會(huì)銷(xiāo)售電價(jià)上開(kāi)口子拿錢(qián)，“羊毛出在牛身上”，那么中國(guó)的電價(jià)將很快攀升。

　　上述中國(guó)水電發(fā)展所面臨的瓶頸已經(jīng)越來(lái)越凸顯。我們關(guān)注三峽，但不應(yīng)就三峽論三峽?！昂笕龒{”規(guī)劃面臨的資金瓶頸是個(gè)挑戰(zhàn)，也是解決整個(gè)行業(yè)問(wèn)題的突破口。我們需要抓住機(jī)遇調(diào)整這個(gè)行業(yè)的國(guó)家政策，或者研究這個(gè)行業(yè)、這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的體制改革問(wèn)題。

　　留給我們的時(shí)間已經(jīng)不多。

　　2009年9月22日胡錦濤主席在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上承諾，到2020年，中國(guó)的非化石能源在能源消費(fèi)總量中要占到15%左右。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨，而中國(guó)的水電首當(dāng)其沖，承擔(dān)著最大的份額。

　　2009年全國(guó)水電發(fā)電量為5717億千瓦時(shí)，目前在建水電站約為5000萬(wàn)千瓦，建成后可增加年發(fā)電量約2000億千瓦時(shí)?？紤]水電建設(shè)周期長(zhǎng)，2016年開(kāi)工的大型水電站對(duì)2020年發(fā)電量已無(wú)貢獻(xiàn)。也就是說(shuō)，“十二五”水電新開(kāi)工總規(guī)模需1.5億千瓦，平均每年新開(kāi)工水電站3000萬(wàn)千瓦。

　　要完成這個(gè)硬任務(wù)，中國(guó)作為水電第一大國(guó)，在技術(shù)、資金、專(zhuān)業(yè)人員、設(shè)備制造等方面，條件均已具備，不存在太大困難。

　　然而，僅僅由于落后的管理體制和管理方式不能適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，近些年水電開(kāi)發(fā)與建設(shè)矛盾重重，步履艱難。

　　實(shí)踐證明，在這樣的管制下，商品價(jià)格不能反映市場(chǎng)供需關(guān)系，建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性的邊界條件難以確定。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)缺乏主觀能動(dòng)性，不但水電無(wú)法再發(fā)展，整個(gè)電力工業(yè)運(yùn)行也每每陷入危機(jī)。

　　2008年的“煤電聯(lián)動(dòng)”，用行政規(guī)定將高度市場(chǎng)化的煤炭?jī)r(jià)格和全面管制下的電力價(jià)格綁在一起，結(jié)果引發(fā)兩者脫離市場(chǎng)需求輪番上漲，險(xiǎn)些將能源系統(tǒng)推到崩潰的邊緣。

　　鑒往知來(lái)，只有推行改革方可解決體制的沉疴，決策者應(yīng)當(dāng)引以為鑒。

　　(作者為國(guó)家能源局可再生能源司司長(zhǎng))